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2019年12月23日，住房和城鄉建設部與國家發展改革委聯合發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《工程總承包管理辦法》），該辦法自2020年3月1日正式施行。作為政府部門發布的規范性文件，《工程總承包管理辦法》對于工程總承包的發展所能起到的作用不言而喻，但應如何正確理解其全部內容以及工程總承包做法的原出處即國際工程的行業慣例，業界的認識并不一致甚至存在較大差距，這一點如果不能達成廣泛共識，將影響對《工程總承包管理辦法》的有效執行。
一、國內與國際工程界在工程總承包理解上的差別
（一）工程總承包的定義
確切地說，“工程總承包”是一個中國詞匯，在國際上并沒有工程總承包的成型說法，通常需要使用FIDIC（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，國際咨詢工程師聯合會，法文縮寫為FIDIC）的術語即P&D+B（Plant Design and Build，工廠設備與設計＋施工，簡稱P&D＋B）或EPC（Engineering Procurement and Construction，設計、采購、建造，簡稱EPC）進行表述，所以準確掌握國內工程總承包的習慣用法與FIDIC術語之間的關系，對我國工程投資與建筑業各類企業正確理解工程總承包與國際工程界接軌的操作要點，以及更好地“走出去”具有重大的意義。
工程總承包即P&D+B和EPC的定義：由一個“工程公司”同時以承包（整體工程或大部分工程的“總價包干”）的方式承擔工程設計與工程施工兩項任務。明確地講，工程總承包就是設計與施工的一體化承包，是工程建設項目管理的一種模式，其中可以細分的P&D+B與EPC均為工程總承包項目實施的具體方式。需要說明的是，國際上的“工程公司”多數“出身”于原工程設計企業。
FIDIC組織理解的工程總承包模式應包括P&D+B與EPC兩個類型，從歷史上看，FIDIC自始至終推行的是其彩虹系列合同中的黃皮書。1963年發布了第一版黃皮書，此后又分別于1980年和1987年單獨發布了第二版及第三版黃皮書，并于1999年第一次、2017年第二次發布“FIDIC合同族系”時均對黃皮書進行了更新，這使得P&D+B（即黃皮書）與施工總承包管理模式下使用的Cons，即紅皮書成為FIDIC重點持續推出的兩種主要管理模式。隨著P&D+B方式的推進，派生出了另一種工程總承包方式——1995年FIDIC組織推出的D+B（Design-Build，設計-施工，簡稱D+B）與交鑰匙方式，并在1999年推出合同族系時將D+B與交鑰匙方式規范為EPC-交鑰匙方式，但在1999年及2017年兩次頒布的合同族系中，均未再提及D+B方式。所以我國工程建設從業人員在談及工程總承包甚至編制相關文件時，可以不再提及D+B方式，因為它已經被EPC-交鑰匙方式取代了，但對工程總承包模式而言，只提EPC而不提P&D+B則是片面的。
（二）P&D+B與EPC方式的異同
1．共同點
兩種方式均具有由設計與施工兩方共組為項目合同的一方，并由其同時對項目的工程設計與工程施工兩項任務進行承包。項目中所包括的“建筑設備”，其采購特點一般僅需按照供貨商的產品樣本從中進行選型即可進行采購。
2．不同點
P&D+B方式中，項目中除可能的建筑設備外，一般還含有“生產設備（Plant）”，生產設備均需經過按項目具體條件進行產品設計的過程，然后才能進行生產制造，再經歷到工地現場進行安裝與試運行等一系列復雜過程。所以上述生產設備的設計本身就超出了工程設計的定義范圍，其管理模式不再使用“工程設計（Engineering）”一詞，只得使用詞義更加寬泛的“設計（Design）”來取代。
3．生產設備產品設計的步驟
該設計步驟可供含生產設備/工藝處理設備的市政公用工程提出P&D+B等方式下不同設計階段圖紙要求時參考。
（1）設計任務書編制。根據市場與技術發展要求編制設計任務書（相當于建筑業的功能需求論證或方案設計任務書）。
（2）方案設計或初步設計。設計方案或其原理或機構運行圖，提出初步性能參數（相當于建筑業的方案設計及說明）。
（3）技術設計。總（裝配）圖及重要的部件裝配圖、設計與計算說明書（相當于建筑業的初步設計）。
（4）加工或工作圖設計。總裝配圖的調整、部件裝配圖、全部零件圖及加工圖紙（相當于建筑業的施工圖）。
（5）在P&D+B方式下提出招標用圖紙。雖然按照FIDIC的解釋，雇主應提供的設計文件是“使生產設備符合業主編制的綱要或性能規范”，所以招標人需要根據項目具體情況盡可能提交上述（1）、（2）兩類情況下的圖紙，如不具備條件，僅提供（1）類情況下的文件也可以。
4．不同類型合同方式下的計價方式和項目管理
實際上，在各種類型的合同方式下（如Cons、EPC等），項目都可能存在Plant，但合同的計價方式根據合同方式的不同會有較大的不同。
在EPC交鑰匙方式下，可能產生的結果是，只要不違反FIDIC在EPC合同文本中提出的四項“不適用條件”，項目合同內的全部工程都可以進行“總價包干”，項目風險幾乎全部由工程總承包方承擔，此種情況下，業主方在合同價等方面的風險極小，所以項目的業主方對工程總承包的授權（即項目決定權的轉移）亦將很大，從而使項目的業主方管理得到大大的簡化，業主方的項目管理往往不再需要委托“FIDIC工程師”負責，只需選定“業主代表”負責EPC項目的“質量監理”即可。
在P&D+B方式下，由于受生產設備設計及采購過程的復雜等管理因素影響，項目很難一次性地完全清晰，合同規定的設計內容（Design）除“工程設計（Engineering）”外，尚包括不屬于工程設計的生產設備的產品設計，難以進行合同范圍內全部工程的“總價包干”，所以必須給不能進行總價包干的部分工程內容留下以其他計價方式進行承包的空間。久而久之且推而廣之，哪怕項目中并沒有多少工業生產設備，只要項目具有較多的不可預見因素，也可以利用P&D+B合同的多種計價方式加以解決。
在項目管理上方面，P&D+B項目的風險既不像施工總承包模式（使用FIDIC Cons）那樣幾乎全部留給了業主方，又不像EPC方式那樣將項目風險幾乎全部轉移給工程總承包方，所以既無須像施工總承包模式那樣委托“FIDIC工程師”負責業主方的項目管理，也不能像采用EPC方式那樣只指定“業主代表”負責，而是應選定一個“工程師代表”（FIDIC組織2017年合同族系給出的新界定）負責業主方的項目管理工作。
（三）采用工程總承包模式需要解決的問題
1．工程總承包模式在我國的實際應用情況
從國際工程界的工程總承包模式即歷史與現行的P&D+B、D+B/交鑰匙以及EPC交鑰匙等承包方式推行的情況看，工程總承包模式在國際工程界的市場份額從1985年的大約5%提升到2005年的大約45%，按照天津大學何伯森教授十五年前的判斷，到2015年將達到約55%，而在1985年占市場份額約80%的施工總承包模式到2015年將只剩下約1/3的市場份額，工程總承包模式將取得巨大的發展。工程項目管理模式的這一改變無一例外是由項目的業主方決定的，但為什么在市場經濟條件下建設項目的業主方會集體傾向于更多地采用工程總承包模式，其動因是什么呢？這主要是因為業界看到了工程總承包模式帶來的好處——可以在基本保證工程建設項目設計素質的同時，明顯地減少項目的投資與其他風險。業主方的集體行動代表了社會的整體發展方向，而我國工程總承包模式的推進與此相比差距卻很大，除去總的市場份額不足外，在各個領域已推行的工程總承包項目中，還有很大比例的項目（估計達到70%甚至更多）是屬于采用“費率招標”和“費率合同”的假“工程總承包”。
2．工程總承包模式的特色和問題
工程總承包模式是如何實現上述優勢并打動項目業主方的？它的主要工作機制是什么？
眾所周知，節省項目的投資在設計階段的占比一般約為70%到85%，所以抓好設計階段對投資的節省至關重要，這一點對發達國家如此，對我國亦如此。在施工總承包模式下，一般情況下會通過招標投標選定方案設計，所以在方案設計階段就存在競爭，通常會選擇相對優化的方案設計；而到了工程設計階段，由唯一的一家已中標的設計單位所做出的工程設計就不會存在如此的競爭。只有通過工程設計的市場競爭使建設項目取得優化的設計成果，才能從根本上達到既保證項目的設計品質又節省項目投資的目的。
工程總承包模式改變了施工總承包模式下設計方與施工方為相互獨立的兩方、由設計方責任造成的工程設計變更而使施工方有權向建設單位提出索賠的機制。因為在施工總承包模式下設計方的錯誤無法由施工方以承包的方式承擔足額損失，只能轉由業主方承擔，反過來又造成設計方的責任心不足，從而使工程項目普遍發生由施工總承包提出的因設計修改或變更造成的經濟洽商與索賠。所以增強設計方的責任感和提升工程設計的質量是業主方的普遍要求，而工程總承包模式正好能滿足這一要求。
在項目的參與方中，業主方往往不那么“專業”，通常只能在施工總承包模式下通過選聘“FIDIC工程師”并借助其管理能力來提高自身管理的專業水平。但在施工總承包模式下，項目的風險基本上是由項目業主方來承擔，按照風險管理的基本原則，當項目的風險無法轉移或規避時，這一風險最好由最適宜承擔的一方來承擔，顯然業主不是這樣的一方，所以在工程總承包模式形成并成功運行的基礎上，集設計與施工兩項項目管理工作與責任于一身的“工程公司”就成為這樣的一方。由于“總價包干”的責任機制及業主對其的極大授權，其在管理的幅度與深度上也極大地簡化了業主方的管理。
優化項目管理是工程建設全行業的重要任務，如果只能采用施工總承包的項目管理模式，很容易走向“低價競爭”的惡性循環，目前在我國甚至已經出現了“低價投標高價索賠”這一頑疾，這種粗放式經營早已不適應我國建筑業發展的要求，而工程總承包模式的推廣正是為突出技術的競爭而不僅僅是價格的競爭所打開的一條出路。
二、我國推動工程總承包的進展回顧
早在20世紀90年代，當時的建設部就開始大力推行工程總承包這一項目管理模式。2003年，建設部又發布指導意見，提出培育與扶植工程總承包企業。經過二十年左右的努力，工程總承包在部分項目尤其是工業項目中取得了較為明顯的進展，但在房屋建設項目中仍步履維艱，目前房建建設工程中的“工程總承包”絕大多數是“費率招標、費率合同”的“假EPC”。
認識上的差距是重要原因，有時會產生重大的影響。如前一段時間，許多設計單位公然撰文反對采用工程總承包方式，認為“國際經驗不可取”“沒有上位法的支持”“應該由一個設計單位一張藍圖繪到底”才好，這些設計單位其實是在用傳統方式看問題，更多地是站在自身角度去爭取本單位設計工作的“量”而不是追求設計工作的“質”，且不希望在工程設計階段再去參與競爭。筆者認為，現代的設計不能再走“以量取勝、低價競爭”的老路，否則工程設計的優化將再度成為空話。
2011年12月，國家發展改革委等九部委按照國務院《招標投標法實施條例》的授權，共同簽發了作為國家標準的《標準設計施工總承包招標文件》，將我國的工程總承包模式定義為“設計施工總承包”，這一定義較為準確地抓住了兩類工程總承包方式的共性，在其所附的合同通用條款中既規定了在項目中按“總價包干”方式進行承包的工程，又規定了除此之外的“暫估價工程”與“暫列金工程”，體現了P&D+B方式的特性，構成了完整的工程計價體系，同時也為在工程總承包方式下繼續執行工程量清單計價規范和建設監理制提供了空間。
2019年12月，住房和城鄉建設部與國家發展改革委聯合發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，進一步明確了工程總承包遵循的原則、范圍、項目發包和承包的要求、工程總承包單位條件和責任、項目實施要求等。
近年來我國工程總承包推進的進展并不大，其中一個重要原因是全行業未能擺脫多個既得利益集團利益之爭的思維，不能否定出現了各方利益博弈，以及陷入了追求力量平衡的利益博弈。要解決這個問題，作為政府主管部門首先要考慮的應是社會整體利益是否得到了保護，而作為企業尤其是國有大型企業首先要考慮的也應該是社會利益的最大化。
對歷史的經驗教訓必須汲取，主管部門必須有整體思維和大局意識，否則推行工程總承包的努力可能會像2003年建設部在建筑業推動工程總承包模式一樣再次失利。
三、工程總承包采購的操作要點
（一）必須堅持工程總承包招標的前置條件
1．方案設計與可行性研究報告
工程項目要建設的是一個技術實體，方案設計的選定過程本身就是項目的技術可行性研究，是項目可行性研究報告的基礎和重要內容，且項目的各項管理目標均體現在項目的可行性研究報告之中，所以在施工總承包模式下項目的方案設計通常要通過招標投標競爭擇優決定。在項目可行性研究報告（捆綁中標的方案設計）未獲得投資人決策層批準前，方案設計不能最終確定，項目的各項管理目標也不能確定，工程的招標采購無法正常進行。工程總承包模式下，其招標采購的前置條件并沒有發生變化。
2．國際工程界“概要設計（SD）”及“擴展設計（DD）”概念的引入
住房和城鄉建設部發布的《建筑工程設計文件編制深度規定》（2016版）對房屋與市政兩個類型項目的方案設計、初步設計與施工圖設計三個階段的設計成果應達到的深度做出了規定，但相關規定所要求達到的深度與國際工程慣例所要求達到的深度還有一定差距，會影響工程總承包招標文件及投標文件編制的深度要求。
（1）方案設計。目前住房和城鄉建設部對方案設計深度的表述與國際工程界表述的設計深度存在差距，即除建筑設計圖紙外的其他專業設計深度明顯不足，此點對項目施工總承包模式下的全部設計由一家設計院完成的情況影響并不大，因為在此情況下設計單位可以“一張藍圖繪到底”，各階段成果之間的銜接在一個設計單位內部進行，其中間過程如何相互銜接并不太重要。但對于在工程總承包模式下全部設計被分為方案設計（屬咨詢工作）與工程設計（初步設計或擴大初步設計，屬承包工作）兩個階段，又由不同設計單位分別完成的影響就很大，很可能會造成在此方案設計基礎上進行的下一步設計出現歧義，或使得“技術標”的評審過程發生困難。針對上述情形，筆者提出如下兩點建議：
一是住房和城鄉建設部需要調整方案設計深度的表述，達到國際工程界相應的SD （Schematic Design，概要設計，簡稱SD）的深度要求，以此作為工程總承包招標文件的設計文件。
二是目前可以采用國際工程界對應于方案設計的SD的深度表述，將其形象地表述為“深化方案設計”，并作為招標文件。
（2）初步設計。隨后的初步設計深度的表述也存在著問題，即我國的房屋建筑工程的初步設計深度不足以編制全部的工程量清單，我國自2003年起實行的《建設工程工程量清單計價規范》就是以施工圖作為啟動編制工程量清單的設計文件，所以我國的初步設計僅可作為銜接方案設計與施工圖設計中間的技術鏈環，不宜作為編制工程量清單的基礎設計文件，因為其不具有相應的商業價值。但是工程總承包的招標機制又需要將初步設計圖紙作為投標及報價的基礎技術文件，故其必須具有商業價值。基于此，筆者提出如下建議：
一是住房和城鄉建設部需要調整初步設計深度要求的表述，達到國際工程界相應的DD（Design Development，擴展設計，簡稱DD）的深度。這方面住房和城鄉建設部可以學習工業和信息化部頒布的《石油化工項目設計文件編制深度的規定》，只需在初步設計編制深度要求的最后表述中插入初步設計“應滿足編制工程量清單的要求”即可。
二是在目前可以先按照“擴大初步設計”圖紙進行表述，使“可編制工程量清單的深度要求”達到作為投標技術文件的深度要求即可。
（3）方案設計和投資估算編制辦法。應使用及擴充使用正規的方案設計和投資估算編制辦法。住房和城鄉建設部曾經發布過《市政工程投資估算編制辦法》，并將其作為項目可行性研究報告投資估算編制的基本依據文件，但由于房屋建筑的可行性研究報告編制并未像市政公用工程一樣統一由住房和城鄉建設部（工程設計的上級政府主管單位）負責，筆者建議住房和城鄉建設部應協調國家發展改革委共同制定房屋建筑的方案設計和投資估算編制辦法，以應對工程總承包管理模式現實需求及下一步發展的不時之需。
（4）可行性研究報告相關文件。對于項目可行性研究報告編制的其他依據性文件，如土地、規劃、環評、社評等需要同步辦理的成果及需要履行的工作程序也應及時完成，以保證項目可行性研究報告不是“可批報告”，使工程總承包的招標文件扎實可靠。
（二）必須突出工程設計的競爭與優化工程設計的作用
1．設計的競爭是工程總承包的核心
鑒于設計階段在可以節省的工程造價中占有重要地位，所以必須充分利用好工程設計階段的投標競爭，常見的舉措是各工程總承包投標人各自提供一份技術標以實現優化設計競爭。
在工程總承包的體系中，首先在方案設計階段就要提出清晰明確的方案設計任務書要求，并通過招標投標方式在多個投標人提供的方案設計中選擇最符合任務書要求的方案設計作為中標方案設計，這是避免此后的工程設計發生重大修改甚至顛覆性修改的前提與必要條件。
以中標的方案設計（參閱前述SD圖紙的表述）作為工程總承包招標的技術文件，同時提出幾個必要的配套技術附件，如工程設計任務書、主要材料設備品牌清單等。投標人以招標文件為基礎，各自編制自身的擴大初步設計文件作為投標的技術圖紙，并在此基礎上填制自身的工程量清單，進行“總價包干”的工程量清單報價。
除此以外，業主方還要設置一些其他必要的文件作為招標條件。
2．技術標評標需考慮的主要因素
技術標評標需考慮的主要因素如下：技術標投標文件是否忠實于招標文件的技術標（即投標的擴大初步設計/DD圖紙是否忠實于招標的方案設計或深化方案設計/SD圖紙）；技術標投標文件的編制深度（DD設計）是否達到可供編制工程量清單的深度；技術標投標文件是否進行了優化設計，具有技術的先進性；技術標投標文件是否保留了必要的寬裕量（即是否規避了明顯的技術風險）；對P&D+B方式的工程總承包項目，生產設備或生產線的生產工藝設計是否先進可行，且與工程設計是否能夠良好銜接； 材料設備品牌清單的要求是否已納入設計的考慮之中；如招標文件允許對招標技術文件進行優化，是否有優化且節約了成本。
3．總價包干并非盲目地冒險承包
總價包干首先必須基于總價合同或大部分工程的總價合同，但并不是讓工程總承包方在沒有技術文件支持且沒有工程計量的基礎下盲目地冒險承包，否則投標人將是FIDIC文件所說的“最無知的投標人、最魯莽的賭徒，絕不是最好的投標人”，其合同也將是不可持續的。沒有工程設計的優化競爭及依據投標圖紙編制的工程量清單，就沒有總價包干的基礎。工程總承包條件下需要達到全部工程或大部分工程總價包干的目的，是在一個新的設計體系下以新的工程量清單為基礎的承包。（未完待續）
作者： 孔 曉
作者單位：北京京園誠得信工程管理有限公司
來源：《招標采購管理》
