全過程工程咨詢模式招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管舉措研究

本文以浙江省全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)為研究對(duì)象，從全過程工程咨詢的背景、相關(guān)文獻(xiàn)、規(guī)范規(guī)定、試點(diǎn)實(shí)踐等角度出發(fā)，力求揭示全過程工程咨詢模式的運(yùn)行規(guī)律，分析全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)存在的問題，為招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門履行監(jiān)管職責(zé)提出建議，為建設(shè)單位用好全過程工程咨詢模式、促進(jìn)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、我國全過程工程咨詢現(xiàn)狀

發(fā)展全過程工程咨詢是促進(jìn)我國工程咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，是現(xiàn)階段社會(huì)和行業(yè)發(fā)展的需要。2017年5月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》（建市〔2017〕101號(hào)）（以下簡稱《通知》）指出，通過選擇有條件的地區(qū)和企業(yè)開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)，健全全過程工程咨詢管理制度，完善工程建設(shè)組織模式，培養(yǎng)具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，提高全過程工程咨詢服務(wù)能力和水平，為全面開展全過程工程咨詢積累經(jīng)驗(yàn)。2019年3月15日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)）（以下簡稱《意見》）對(duì)全過程工程咨詢服務(wù)的意義、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展途徑、實(shí)施環(huán)境、保障措施做了詳細(xì)闡述。

2017年以來，我國的全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)主要呈現(xiàn)出四方面特點(diǎn)。

（一）企業(yè)資質(zhì)以設(shè)計(jì)為主

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《通知》，參與全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)的企業(yè)共40家，其中，具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的23家，占57.5%；具有監(jiān)理資質(zhì)的6家，占15%；具有咨詢資質(zhì)的11家，占27.5%；具有項(xiàng)目管理資質(zhì)的8家，占20%。從中不難看出，全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)企業(yè)以具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)為主。

（二）委托方式呈現(xiàn)多樣化

《通知》下發(fā)后，各地根據(jù)《通知》精神制定工作方案，明確了全過程工程咨詢的委托方式。從四川省、廣東省、江蘇省等12個(gè)省份發(fā)布的全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作方案來看，全過程工程咨詢的招標(biāo)采購方式呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，如公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判，甚至直接委托。

（三）企業(yè)資質(zhì)要求寬松

全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)降低了全過程工程咨詢企業(yè)的資質(zhì)門檻，具備承擔(dān)全過程工程咨詢服務(wù)的單位具有與工程規(guī)模和委托工作內(nèi)容相適應(yīng)的工程咨詢、規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)即可，此舉有效提高了企業(yè)的積極性。

（四）個(gè)人執(zhí)業(yè)要求趨同

從業(yè)人員一般要求具有一項(xiàng)或多項(xiàng)與工程規(guī)模和委托工作內(nèi)容相適應(yīng)的一級(jí)注冊(cè)建筑師、一級(jí)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師、一級(jí)注冊(cè)建造師、注冊(cè)監(jiān)理工程師、注冊(cè)造價(jià)工程師、注冊(cè)規(guī)劃師等工程建設(shè)類注冊(cè)證書，人員資格條件普遍相同。

二、浙江省全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)情況

2017年6月，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《浙江省全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作方案》（建建發(fā)〔2017〕208號(hào)）（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），決定在浙江省全面開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作。《試點(diǎn)方案》提出，通過全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)，研究現(xiàn)有法律法規(guī)框架下實(shí)施全過程工程咨詢的方法，探索新常態(tài)下工程項(xiàng)目建設(shè)管理組織方式的改革路徑；進(jìn)一步完善工程建設(shè)管理，提高投資效率，提升工程質(zhì)量安全水平；加快工程咨詢服務(wù)企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)綜合實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力；推動(dòng)工程咨詢服務(wù)企業(yè)加快與國際工程管理方式接軌，為工程咨詢服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、積極參與“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造有利條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省參與試點(diǎn)工作的試點(diǎn)單位共有52家，呈現(xiàn)出五方面特點(diǎn)。

（一）監(jiān)理資質(zhì)方參與度高

《試點(diǎn)方案》要求承擔(dān)全過程咨詢的企業(yè)具有與工程規(guī)模和委托工作內(nèi)容相應(yīng)適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢的一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)，但從參與試點(diǎn)的52家單位看，43家單位有監(jiān)理資質(zhì)，占比82.6%；14家單位有設(shè)計(jì)資質(zhì)，占比26.9%（見下表）。

（二）政府投資項(xiàng)目占主導(dǎo)

《試點(diǎn)方案》要求政府投資項(xiàng)目要率先垂范，帶頭采用全過程工程咨詢。試點(diǎn)全過程工程咨詢的55個(gè)項(xiàng)目中，政府投資的項(xiàng)目數(shù)34個(gè)，占比61.8%；社會(huì)投資項(xiàng)目數(shù)21個(gè)，占比38.2%。從試點(diǎn)項(xiàng)目資金性質(zhì)來看，初步實(shí)現(xiàn)了政府投資建設(shè)項(xiàng)目的示范引領(lǐng)作用。

（三）實(shí)施階段啟動(dòng)較普遍

《試點(diǎn)方案》要求積極引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)工程項(xiàng)目特點(diǎn)和自身需求，把項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目實(shí)施總體策劃、報(bào)批報(bào)建管理、合約管理、勘察管理、規(guī)劃與設(shè)計(jì)優(yōu)化、工程監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)控制、驗(yàn)收移交、配合審計(jì)等全部或部分業(yè)務(wù)一并委托。浙江省試點(diǎn)項(xiàng)目的全過程工程咨詢普遍在可行性研究報(bào)告批復(fù)后，即實(shí)施階段開始啟動(dòng)全過程工程咨詢服務(wù)。

（四）主要委托方式為公開招標(biāo)

關(guān)于全過程工程咨詢的委托方式，《試點(diǎn)方案》要求依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，可在計(jì)劃實(shí)施投資時(shí)通過招標(biāo)方式委托全過程工程咨詢服務(wù)；委托內(nèi)容不包括前期投資咨詢的，也可在項(xiàng)目立項(xiàng)后由項(xiàng)目法人通過招標(biāo)方式委托全過程工程咨詢服務(wù)。《試點(diǎn)方案》只是倡導(dǎo)性地提出各地可探索通過招標(biāo)或政府購買服務(wù)的方式將一個(gè)項(xiàng)目或多個(gè)項(xiàng)目一并打包委托全過程工程咨詢服務(wù)，基于該方案，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其相關(guān)規(guī)定，公開招標(biāo)選擇全過程工程咨詢服務(wù)單位成為浙江省全過程工程咨詢的主要委托方式。

（五）節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制未落實(shí)

《試點(diǎn)方案》明確提出鼓勵(lì)建設(shè)單位對(duì)全過程工程咨詢企業(yè)提出并落實(shí)的合理化建議按照節(jié)約投資額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)比例由雙方在合同中約定。對(duì)節(jié)約投資獎(jiǎng)勵(lì)，是互利共贏的條款設(shè)置，但在實(shí)踐中極少使用。

三、全過程工程咨詢招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管存在的問題

（一）重建設(shè)實(shí)施輕項(xiàng)目決策

《意見》明確，推進(jìn)全過程工程咨詢的主要目的是加強(qiáng)前期決策的科學(xué)性，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，充分發(fā)揮“智庫”的作用。《意見》要求，“特別是要遵循項(xiàng)目周期規(guī)律和建設(shè)程序的客觀要求，在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，著力破除制度性障礙，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢，為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動(dòng)提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)，全面提升投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。”

試點(diǎn)全過程工程咨詢企業(yè)中，具有監(jiān)理資質(zhì)的占82.6%，具有項(xiàng)目管理資質(zhì)的僅占59.6%，具有前期策劃能力的項(xiàng)目管理公司比例更低。前期策劃對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的影響至關(guān)重要，試點(diǎn)企業(yè)的資質(zhì)分布與項(xiàng)目環(huán)節(jié)的重要程度不匹配，反映出業(yè)主（投資人）對(duì)前期工作缺乏重視。

（二）重監(jiān)理造價(jià)輕勘察設(shè)計(jì)

勘察、設(shè)計(jì)是承前啟后的重要環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的影響約占75%。勘察、設(shè)計(jì)提前進(jìn)行工程咨詢服務(wù)，能有效提高投資決策的科學(xué)性。但不管是全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)企業(yè)，還是承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的單位，均以監(jiān)理或造價(jià)資質(zhì)為主，設(shè)計(jì)或勘察企業(yè)占比較小。

（三）參與主體職責(zé)權(quán)利不清

國家發(fā)展改革委《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（2017年第9號(hào)令）雖然規(guī)定了法律責(zé)任，但多數(shù)是針對(duì)企業(yè)的違法行為，而對(duì)咨詢業(yè)務(wù)的責(zé)任并未明確。全過程工程咨詢企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍、工作成果及其評(píng)價(jià)均無明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致全過程工程咨詢企業(yè)的責(zé)任也難以界定。在實(shí)踐中，咨詢服務(wù)單位有可能成為業(yè)主（投資人）的附庸，或走向另一個(gè)極端，即牽著業(yè)主（投資人）走，無法有效發(fā)揮全過程工程咨詢企業(yè)的專業(yè)性。

（四）監(jiān)管依據(jù)方面明顯缺乏

傳統(tǒng)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及與工程有關(guān)的重要材料設(shè)備的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)均有相應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法和配套文件，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管部門監(jiān)管有法可依，有規(guī)可循，監(jiān)管具有針對(duì)性和有效性。而全過程工程咨詢模式從2017年開始試點(diǎn)至今，各地關(guān)于監(jiān)管的做法不盡相同。國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年3月15日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》是目前招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門適用的效力等級(jí)最高的文件，但操作性欠缺。

四、關(guān)于加強(qiáng)全過程工程咨詢招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的意見建議

（一）厘清招標(biāo)采購法律關(guān)系，明確決策階段咨詢采購方式

2012年2月1日施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》未明確將勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理之外與工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的服務(wù)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整范圍。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》釋義將與工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的服務(wù)解釋為“為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。由于不同地區(qū)、不同行業(yè)情況各異，未列舉與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，如工程項(xiàng)目的評(píng)估、融資、項(xiàng)目管理、工程造價(jià)、招標(biāo)代理等”，釋義未明確此類服務(wù)是否受《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整。

2015年3月1日施行的《政府采購法實(shí)施條例》第七條第二款所稱的與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)，也未直接明確與工程相關(guān)之外的服務(wù)是否必須納入《政府采購法》相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整。《政府采購法實(shí)施條例釋義》對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中“服務(wù)”的認(rèn)定的釋義，認(rèn)為所謂的服務(wù)是完成功能必不可少的服務(wù)，如非必不可少，也不能認(rèn)定為與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)。特別舉例說明，如工程立項(xiàng)前有關(guān)部門向社會(huì)采購的工程可行性研究報(bào)告等前期準(zhǔn)備材料服務(wù)；又如有關(guān)部門為了加強(qiáng)對(duì)政府采購工程使用資金的監(jiān)管從社會(huì)上采購的審計(jì)服務(wù)等。

由此，對(duì)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)前與工程項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的評(píng)估、咨詢等服務(wù)，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等招標(biāo)采購法律法規(guī)，引導(dǎo)投資人按《政府采購法》及其實(shí)施條例等相關(guān)法律進(jìn)行招標(biāo)采購。

（二）工程實(shí)施階段咨詢采購優(yōu)先招標(biāo)，試點(diǎn)放寬非招標(biāo)情形

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購達(dá)到法定必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委16號(hào)令）進(jìn)一步規(guī)定了勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)采購的必須招標(biāo)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，全過程工程咨詢（實(shí)施階段）本質(zhì)上屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的服務(wù)采購范圍，且在形式上整合了工程建設(shè)相關(guān)的各專業(yè)咨詢，為避免以采用全過程工程咨詢的形式規(guī)避強(qiáng)制招標(biāo)，當(dāng)全過程工程咨詢中的一項(xiàng)或多項(xiàng)專業(yè)咨詢服務(wù)達(dá)到法定必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法以招標(biāo)的方式發(fā)包。其他不需要招標(biāo)的項(xiàng)目，建設(shè)單位可以直接委托給全過程工程咨詢服務(wù)單位。如建設(shè)單位依法選擇的全過程工程咨詢服務(wù)單位具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理資質(zhì)的，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理。基于對(duì)建設(shè)單位利益的保護(hù)，以及對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理的需要，在委托全過程工程咨詢企業(yè)時(shí)，同一項(xiàng)目的工程咨詢企業(yè)不得與工程總承包企業(yè)、施工企業(yè)以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)存在利益關(guān)系。

招標(biāo)方式主要適用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的領(lǐng)域，具有“公平、公正”的優(yōu)點(diǎn)，程序上具有“一次性、不可逆轉(zhuǎn)性、強(qiáng)制性”的特點(diǎn)。全過程工程咨詢企業(yè)是一個(gè)“高起點(diǎn)、高學(xué)歷、高智商、高經(jīng)驗(yàn)”的高端人才集合體，技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注高的工程建設(shè)項(xiàng)目亟須這類市場(chǎng)主體為其提供專業(yè)服務(wù)，而目前全過程工程咨詢企業(yè)尚在培育、成長期間，具備上述“四高”人才的企業(yè)少之又少。筆者建議政策制定上可放寬全過程工程咨詢非招標(biāo)方式委托的條件，允許符合條件的特殊項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇全過程咨詢單位。

（三）制定全過程工程咨詢?cè)u(píng)標(biāo)指南，增強(qiáng)評(píng)標(biāo)結(jié)果科學(xué)性

試點(diǎn)全過程工程咨詢項(xiàng)目政府投資占主導(dǎo)地位，通過公開招標(biāo)方式確定全過程工程咨詢企業(yè)是主流做法。關(guān)于全過程工程咨詢的評(píng)標(biāo)辦法，各地操作辦法不一，出臺(tái)全過程工程咨詢?cè)u(píng)標(biāo)方法及相關(guān)工作指南，統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定迫在眉睫。

1.淡化企業(yè)資質(zhì)，突出個(gè)人能力

國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《意見》規(guī)定，“工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)應(yīng)當(dāng)由一家具有綜合能力的咨詢單位實(shí)施，也可由多家具有招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實(shí)施”，“鼓勵(lì)民間投資項(xiàng)目的建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和特點(diǎn)，本著信譽(yù)可靠、綜合能力和效率優(yōu)先的原則，依法選擇優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)實(shí)施工程建設(shè)全過程咨詢”，明確指出全過程工程咨詢服務(wù)“應(yīng)當(dāng)”由一家具有綜合能力的咨詢單位實(shí)施。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管部門應(yīng)秉持“突出個(gè)人業(yè)績”的精神，淡化企業(yè)資質(zhì)，引導(dǎo)團(tuán)隊(duì)招標(biāo)的導(dǎo)向。

2.突出牽頭評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)高效管理

《意見》明確規(guī)定了牽頭單位的法律地位和重要責(zé)任。多家咨詢單位聯(lián)合實(shí)施的項(xiàng)目，牽頭單位的存在減少了建設(shè)單位的管理工作，促進(jìn)了企業(yè)之間的合作，讓全過程工程咨詢更加專業(yè)化，提高了服務(wù)質(zhì)量和效率。牽頭單位在試點(diǎn)工作中起著引領(lǐng)作用，促進(jìn)了全過程工程咨詢服務(wù)水平提高。牽頭單位根據(jù)與委托方合同約定內(nèi)容并與各合作方簽訂合作協(xié)議，各方依法向建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任，但突出牽頭單位的評(píng)價(jià)要素不到位，甚至沒有，由此帶來的負(fù)面后果是很難建立起一個(gè)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致不可避免地產(chǎn)生“兩張皮”問題。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)充分考慮牽頭單位的業(yè)績、能力要素。

3.加大設(shè)計(jì)激勵(lì)，提高設(shè)計(jì)比重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，設(shè)計(jì)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的影響約占75%。設(shè)計(jì)不僅僅是完成施工圖紙，還要為實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，對(duì)質(zhì)量、安全、造價(jià)、施工等做系統(tǒng)地規(guī)劃。實(shí)踐證明，設(shè)計(jì)越早介入，對(duì)項(xiàng)目估算控制就越好。

《意見》指出，“設(shè)計(jì)單位在民用建筑中實(shí)施全過程咨詢的，要充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用。”全國全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)單位共有40家，試點(diǎn)單位具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的23家，占57.5%，應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)人員參與全過程工程咨詢服務(wù)，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)人員的專業(yè)特長和全局觀念，提升工程建設(shè)效率。

4.共享優(yōu)化成果，實(shí)現(xiàn)互利共贏

充分發(fā)揮咨詢單位的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)有效調(diào)動(dòng)咨詢單位的積極性，對(duì)其優(yōu)化設(shè)計(jì)成果、高效管理創(chuàng)造的效益，應(yīng)當(dāng)考慮給其一定比例的共享，實(shí)現(xiàn)咨詢單位和建設(shè)單位的利益共享。內(nèi)蒙古少數(shù)民族體育文化運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目，建設(shè)單位呼和浩特市城發(fā)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司就給予咨詢單位享受15%的節(jié)約激勵(lì)，咨詢單位重慶聯(lián)盛建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司團(tuán)隊(duì)發(fā)揮設(shè)計(jì)管理、優(yōu)化管理優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目節(jié)約土建成本3800萬元（占總成本10%），其中包括混凝土用量4000立方、鋼材2000余噸、土石方38萬噸，咨詢單位共享受到了570萬元的節(jié)約激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)了雙方的合作共贏。

5.突出設(shè)計(jì)咨詢，慎含設(shè)計(jì)服務(wù)

根據(jù)《意見》規(guī)定，承擔(dān)咨詢服務(wù)單位如果有設(shè)計(jì)資質(zhì)，可自行設(shè)計(jì)；如無，可按合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，將自有資質(zhì)外的業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給相應(yīng)資質(zhì)單位。即根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定選定了咨詢單位，建設(shè)單位可不再另行委托設(shè)計(jì)單位。咨詢單位直接實(shí)施設(shè)計(jì)或者委托其他單位設(shè)計(jì)，固然更有利于內(nèi)部協(xié)調(diào)，但設(shè)計(jì)管理、優(yōu)化功能也將有所弱化。為此，筆者建議一般情況下咨詢單位的業(yè)務(wù)可以不將設(shè)計(jì)納入，而將設(shè)計(jì)優(yōu)化和管理作為服務(wù)內(nèi)容或評(píng)價(jià)要素。

港珠澳大橋全過程咨詢不含設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，僅含設(shè)計(jì)優(yōu)化管理咨詢。咨詢服務(wù)單位上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司雖長于設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，也以設(shè)計(jì)為主業(yè)，但其咨詢服務(wù)的內(nèi)容不含設(shè)計(jì)，而是主要集中在設(shè)計(jì)優(yōu)化管理。該工程的牽頭設(shè)計(jì)單位是中交公規(guī)院；橋梁設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)是中交公規(guī)院、WRUP香港；隧道的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)是COWI、上海隧道院；人工島設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)是中交一航院。咨詢單位發(fā)揮管理、優(yōu)化功能，對(duì)諸如非通航孔深水區(qū)、淺水區(qū)橋型三種方案，提出了性價(jià)比最高的方案。

6.設(shè)置費(fèi)用上限，出臺(tái)費(fèi)率指南

根據(jù)《意見》對(duì)全過程工程咨詢服務(wù)酬金的計(jì)取方式規(guī)定，酬金的計(jì)取主要有兩種方式：一種是按投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等各專項(xiàng)服務(wù)疊加后，再按一定比例增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)方式；另一種是根據(jù)人工成本加酬金方式。由于工程咨詢收費(fèi)模式目前尚未出臺(tái)指導(dǎo)意見，但實(shí)踐中又迫切需要一個(gè)委托方和咨詢單位均能接受的收費(fèi)方式，為此，筆者建議咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)盡快出臺(tái)費(fèi)率指南。

（四）加快全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)工程咨詢規(guī)范化

《意見》提出，“建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同體系。研究建立投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化”，“全過程工程咨詢單位要切實(shí)履行合同約定的各項(xiàng)義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對(duì)咨詢成果的真實(shí)性、有效性和科學(xué)性負(fù)責(zé)”。

浙江省發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的實(shí)施意見》（浙發(fā)改基綜〔2019〕324號(hào)，以下簡稱《實(shí)施意見》）也在主要任務(wù)中列明，“加快研究制定全過程工程咨詢相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、合同文本、招標(biāo)文件、服務(wù)清單及酬金計(jì)取方式，形成支撐全過程工程咨詢加快發(fā)展的配套政策體系”。

1.出臺(tái)全過程工程咨詢招標(biāo)文件范本

《實(shí)施意見》提出，“以服務(wù)合同管理為重點(diǎn)，加快構(gòu)建適合我國投資決策和工程建設(shè)咨詢服務(wù)的招標(biāo)文件及合同示范文本，科學(xué)制定合同條款，促進(jìn)合同雙方履約。”

《實(shí)施意見》在工作目標(biāo)中提到，“形成相對(duì)完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、示范文本，提升我省工程咨詢行業(yè)整體品質(zhì)”。

各地在全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)過程中做了大量的基礎(chǔ)工作，有些地方出臺(tái)了《全過程工程咨詢服務(wù)合同（示范文本）》，但全國的示范文本尚未形成，這給全過程工程咨詢服務(wù)合同管理工作帶來了一定難度，也增加了合同履行的風(fēng)險(xiǎn)。

2.制定全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制定是全過程工程咨詢長效、健康發(fā)展的基石，是提升工程咨詢服務(wù)水平的“定海神針”。由于工程項(xiàng)目的復(fù)雜性、業(yè)主需求的差異性、咨詢企業(yè)的專業(yè)特長等，筆者建議在制定全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)采用“基本套餐+”的形式滿足各方的需要。標(biāo)準(zhǔn)體系既是服務(wù)合同的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也是企業(yè)自律的依據(jù)，它必須包含對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)或考核辦法，只有這樣，才能進(jìn)一步促進(jìn)工程咨詢企業(yè)業(yè)務(wù)水平的提高。

（五）建立健全咨詢信用監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)全過程咨詢優(yōu)質(zhì)化

1.秉持信用監(jiān)管理念

2019年7月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）要求，以信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全貫穿市場(chǎng)主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，不斷提高監(jiān)管能力和水平。全過程工程咨詢是一種全新的管理模式，參與工程建設(shè)的“五方責(zé)任主體”都變了，全過程工程咨詢模式在制度設(shè)計(jì)、資質(zhì)要求、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任方面均有所改變。監(jiān)管方法有多種，但信用監(jiān)管是治本之策。

2.積極推廣第三方信用報(bào)告

信用報(bào)告是對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營范圍、資格能力、資信狀況、納稅記錄、社會(huì)貢獻(xiàn)、招標(biāo)投標(biāo)和合同履行記錄、完成業(yè)績記錄、違法違規(guī)記錄和違約行為記錄等進(jìn)行的立體、全面、綜合的評(píng)估。作為全過程工程咨詢模式的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門，應(yīng)加強(qiáng)第三方信用報(bào)告的應(yīng)用。

3.切實(shí)加強(qiáng)履約評(píng)價(jià)

對(duì)規(guī)劃咨詢（總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等）、項(xiàng)目咨詢（投資機(jī)會(huì)研究、投融資決策策劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等）、評(píng)估咨詢（對(duì)規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等的評(píng)估）、全過程工程咨詢（為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營等）服務(wù)范圍等內(nèi)容，要壓實(shí)投資人作為甲方的主體、第一責(zé)任人合同履行的監(jiān)督管理職責(zé)，同時(shí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門要發(fā)揮行政職能，協(xié)調(diào)各投資人對(duì)咨詢單位合同履約的評(píng)價(jià)工作，統(tǒng)一歸集第三方信用機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決標(biāo)前標(biāo)后、市場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)等“兩張皮”和“一招了之”等問題，既是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，也是對(duì)工程咨詢行業(yè)職責(zé)的擔(dān)當(dāng)，更是推進(jìn)工程咨詢行業(yè)自律、規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)、有序的有益探索。

五、結(jié)論和展望

隨著政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主需求的多元化、建設(shè)項(xiàng)目的大型化和復(fù)雜化，項(xiàng)目業(yè)主單位對(duì)跨階段、集成化、全生命周期的全過程工程咨詢模式需求日益增多，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)順應(yīng)形勢(shì)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過對(duì)全過程工程咨詢模式招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其監(jiān)管的探索研究，切實(shí)提升項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的能力水平，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目投資決策科學(xué)化，助推全過程工程咨詢行業(yè)快速發(fā)展。

作者： 童起宏

作者單位：衢州市公共資源交易中心

來源：《招標(biāo)采購管理》