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運用PPP模式盤活存量資產可提高閑置固定資產的利用效率，有利于加快補齊基礎設施和公共服務短板。而如何科學合理地選擇出與實際項目最為匹配的PPP模式是項目能否順利運行的基礎。本文根據擬采取PPP模式的存量基礎設施項目的特點和屬性將其分為股權轉讓、企業增資、資產所有權轉讓、特許經營權轉讓四種模式，并通過對四種模式的利弊分析，提出具體項目交易的選擇原則，為實踐中推動PPP模式存量項目應用提供參考。
一、問題的提出
自2017年底國家發展改革委出臺《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266號，以下簡稱1266號文），提出“更好運用PPP模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環”的政策倡導后，2019年3月財政部出臺的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號，以下簡稱10號文）再次提出“鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式，盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道?！鄙鲜稣弑尘跋拢绾螌⒋媪宽椖恐械摹按媪抠Y產”通過一定交易模式合法合理地納入PPP程序，且使交易模式具有較強的可操作性再次成為實踐中的難點。
本文將針對實踐中出現的四種交易模式逐一進行合規性、可操作性分析進而達到指導具體項目交易模式設計的目的。
二、問題的分析
1266號文提出“對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓－運營－移交（TOT）、改建－運營－移交（ROT）、轉讓－擁有－運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本?！?0號文提出，PPP項目盤活存量資產主要涉及資產所有權、股權、經營權、收費權的轉讓。結合實踐操作，筆者將PPP存量項目交易模式分為股權轉讓、企業增資、資產所有權轉讓、特許經營權轉讓四種模式。
1.模式一：股權轉讓
1266號文提出：“對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人；對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入?！?/span>
股權轉讓是實踐中較為常見的存量資產轉讓方式，實為通過轉讓原項目公司的股權實現所有“存量資產”的所有權轉讓，“貴州省凱里市城鎮供排水項目”即采用了此種方式，凱里市人民政府根據凱里市供排水系統現狀，通過公開競爭性程序將凱里市供排水系統中的股權轉讓給社會投資人，社會投資人和凱里市人民政府在當地設立項目公司，凱里市人民政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內負責項目資產的經營。
該模式意味著股權出讓方名下所有權利、義務的概括轉讓，權利、義務邊界清晰，但該模式存在以下缺點：
（1）前例中的股權轉讓涉及國有企業資產交易，無法規避國有資產轉讓的審批、評估、進場交易等相關程序?！吨腥A人民共和國企業國有資產法》第二條規定：“本法所稱企業國有資產（以下稱國有資產），是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益”，第五十四條規定：“除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方；征集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式”?！镀髽I國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部令2016第32號，以下簡稱32號令）第三條規定：“本法所稱企業國有資產交易行為包括：（一）履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益的行為（以下簡稱企業產權轉讓）……”根據上述規定，前例若采用股權轉讓模式，將在采購社會資本方的流程上增加國有企業資產交易流程，二者相互獨立、無法合并。前例中社會資本采購流程中已包括設立項目公司的相關內容，再增加交易結果相同的國有企業進場流程無疑只能徒增成本。
（2）該模式對社會資本方提出了較高的項目甄別能力要求，降低了項目本身對社會資本的吸引力。股權轉讓意味著原項目公司項下所有權利、義務的概括轉讓，需要股權受讓方對原項目公司的財務、經營狀況進行全面、細致地調研以規避股權受讓后的一系列潛在風險。
2.模式二：企業增資
企業增資指通過對項目公司的增資行為引入新的投資人，例如，A公司是某市國有企業，負責運營該市某污水處理廠項目，現該項目因提標改造擬采用PPP模式采購新的社會資本方，B對A公司增資擴股，負責投資、建設、運營的主體仍為A公司。
該模式因不涉及設立新的項目公司，也無須支付股權交易的對價，增資部分直接注入項目公司用于項目經營，節約了成本，但是仍存在如下不足：
（1）與模式一類似，前例中的企業增資行為涉及國有企業資產交易，無法規避國有資產轉讓的審批、評估、進場交易等相關程序。32號令第三條規定：“本辦法所稱企業國有資產交易行為包括……國有及國有控股企業、國有實際控制企業增加資本的行為（以下稱企業增資），政府以增加資本金方式對國家出資企業的投入除外……”
（2）與模式一類似，該模式對社會資本方提出了較高的項目甄別能力要求。
3.模式三：資產所有權轉讓
該模式意指項目全部存量資產的所有權轉讓?！鞍不帐°~陵市城市排水一體化項目”采用了此種模式，銅陵市人民政府授權市水務局，與通過在安徽省國資委確定的產權交易機構（安徽長江產權交易所）公開掛牌的方式選定的投資人合資組建項目公司，項目公司購買主城區已建污水處理廠及排水設施，在特許期內投資建設規劃中的污水處理廠及排水設施等，銅陵市水務建設投資有限責任公司與項目公司簽署《資產轉讓協議》，將銅陵市主城區已建的新民污水處理廠及排水設施的資產轉讓給項目公司。其中有關轉讓價款的使用情況，項目公司通過自有資金和銀行融資支付轉讓對價后，財政部門根據每年的支付義務，從資產轉讓價款中預留一部分用于支付職工安置費用。剩余部分轉讓價款，一部分資金作為項目最初５年的專項預算，確保了該項目的平穩實施。
實踐中轉讓資產所有權會產生以下問題：
（1）該模式將增加額外的稅負與不動產登記成本。資產所有權轉讓行為會帶來契稅、增值稅等應稅行為，而且在TOT等模式下，所有權轉讓會發生兩次應稅行為，第一次是合作初期從政府轉向社會資本，第二次是合作期末從社會資本轉向政府，大大增加了稅費成本。第三次與之相關的不動產登記等手續也會增加交易成本。
（2）類似地，上述資產所有權轉讓行為仍然可能涉及國有企業資產交易，無法規避國有資產轉讓的審批、評估、進場交易等相關程序。根據32號令第三條規定：“本辦法所稱企業國有資產交易行為包括……國有及國有控股企業、國有實際控制企業的重大資產轉讓行為（以下稱企業資產轉讓）……”
（3）存量資產往往未辦理相關的產權證明手續，權屬不清，如許多供水、污水、熱力管網、地下管廊等資產并沒有進行權屬登記，所有權轉讓欠缺可行性。
4.模式四：特許經營權轉讓
該模式由社會資本方（或與政府方出資代表共同出資）設立項目公司，政府方（或其他權益擁有方）再將項目特許經營權（含收益權）轉讓給項目公司，獲取權益支付對價。
實踐中，“南京市城東仙林污水處理PPP項目”采用了這一模式，通過特許經營權的轉讓實現TOT，具體為：“由政府指定的出資代表與中選社會資本合資成立本項目的項目公司，在項目合作期內，由項目公司受讓城東污水處理廠及仙林污水處理廠的經營權……”，本項目鑒于競爭污水處理單價能起到激勵項目公司提升運營管理水平的導向作用，且綜合評分的方式比起單純的競價方式更有利于選擇合適的投資者，最終選擇了政府采購模式而未進行國有產權的進場交易程序。“江西省贛州市章貢區社區（村）居家養老服務中心項目”也存在類似的存量資產交易模式，該項目采用了未改變存量資產的產權權屬，由政府統一整合后以零租金租賃給項目公司使用，項目公司僅基于合同約定享有合作年限內的使用權。
較之前三種模式，模式四不失為一種實踐中的更優解。其優勢在于：
（1）該模式可以規避國有資產轉讓的審批、評估、進場交易等相關程序。PPP項目中特許經營權轉讓不屬于32號令第三條規定的企業國有資產交易行為，即不屬于企業產權轉讓、企業增資和企業資產轉讓。特許經營權轉讓不存在資產交易，為單純的經營權轉讓或委托管理，不屬于“國有資產”的范疇，不受相關法律法規的限制。
上述觀點實踐中尚存爭議。如有觀點認為特許經營權屬于“國有資產”范疇，應當屬于國家對企業出資所形成的無形財產，原因有以下兩點：首先，特許經營權作為一項經營性的權利在PPP項目中可以作為政府方出資的標的，項目公司此時作為該項目中具體的特許經營權的被授予對象，政府方直接以特許經營權出資完全符合“國家對企業各種形式的出資所形成的權益”的要求；其次，特許經營權一定程度上可以被認定為項目公司未來的收益權，實質是一種“將來債權”，具有很強的財產屬性，從防止國有資產流失的角度，也應當屬于“國有資產”的范疇。在PPP存量項目中，如果出現單獨轉讓特許經營權的情形，必須根據32號令的相關規定進行轉讓：“企業一定金額以上的生產設備、房產、在建工程以及土地使用權、債權、知識產權等資產對外轉讓，應當按照企業內部管理制度履行相應決策程序后，在產權交易機構公開進行?！?/span>
筆者認為將特許經營權等同于“收益權”缺乏直接的法律依據，特許經營權的實質應為“經營并取得收益的權利”而非單純的收益權，因此不能等同于所謂的“將來債權”，也就不屬于“土地使用權、債權、知識產權等資產”的范疇，不能作為企業的資產納入“國有資產”之范疇。
（2）該模式采取非實物交易的方式，可以避免項目合作期滿后資產移交產生的相關稅費，從而降低項目成本。
（3）該模式僅轉讓特許經營權，不涉及存量資產本身帶來的權利負擔，能夠隔絕風險。
三、問題的解決路徑
通過上述針對PPP存量項目四種交易模式的利弊分析后，具體項目交易模式的選擇需要遵循如下原則：
（1）針對歷史債務問題較為復雜且調研難度較大的PPP項目可以優先選擇模式四以隔絕風險。
（2）針對融資困難突出的存量項目可以優先選擇模式二避免向項目公司股東支付對價，增資部分直接注入項目公司用于項目經營。
（3）針對需要盡量規避國有資產轉讓的審批、評估、進場交易等相關程序的項目可以優先使用模式四。若該項目的特許經營權認定存在爭議，可能涉及“國有資產”的，可以要求特許經營授予方（如當地政府部門）出具書面意見終止原特許經營權，存量項目中的特許經營權納入PPP項目社會資本采購范圍。
（4）協調國有資產轉讓的進場交易程序與PPP項目中的社會資本采購流程，由地方政府根據項目的具體情況，在上述兩套流程中擇一或加以融合減少社會資本方參與項目的不確定性。有學者提出“希望盡快出臺類似于‘項目+土地’的模式，將通過競爭方式確定項目投資方和國有資產受讓方的環節合并實施”。實踐中已經出現將社會資本采購包含存量資產經營權轉讓或土地使用權轉讓的操作模式，如“牟定縣污水處理廠、垃圾處理廠、城鄉供排水公司(第二自來水廠)存量資產經營權轉讓政府和社會資本合作（PPP）項目”“北京2022年冬奧會和冬殘奧會延慶賽區政府和社會資本合作（PPP）項目”等。
作者： 張 玉 周克斌 占松林
作者單位：中化商務有限公司
來源：《招標采購管理》
