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二、服務簡介
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四、服務條款的修改及修訂
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礦業權競買保證金取消后，如何保證礦業權市場有序運轉成為業界亟待解決的問題。我國近年來大力推進信用體系建設，信用監管作為新型監管方式逐漸在礦業權市場中得到應用。本文梳理了信用體系建設的相關政策文件，研究了部分省市在信用聯合懲戒方面的先進做法，查找了存在的不足和風險，總結出下一步對策和建議：應當完善信用法制建設，立足于公共資源交易信用信息平臺，加快整合共享各地區各行業信用信息資源，建立失信聯合懲戒和銀行保函相結合的約束保障機制，維護礦業權市場秩序和各方權益。
為貫徹落實黨中央、國務院關于礦業權出讓制度改革等決策部署，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，深化“放管服”改革，完善礦產資源管理，自然資源部2019年年底出臺了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號），明確提出要全面推進礦業權競爭性出讓，嚴格控制礦業權協議出讓，以拍賣、掛牌等競爭性方式出讓的范圍進一步擴大，協議出讓的范圍更加縮小，礦業權的配置方式市場化程度進一步提高。同時，相關行政監管部門和立法部門對礦業權市場的規范引導和法制建設相對滯后，特別是礦業權交易保證金的取消一度給礦業權市場帶來不利影響。本文收集了近年部分省市的做法，研究了相關法律法規和制度規則，結合信用體系建設現狀，就取消礦業權競買保證金后引入信用懲戒進行了深入分析。
一、應用背景
（一）取消礦業權競買保證金
繳納礦業權競買保證金是2000年國土資源部印發的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發〔2003〕197號）首次規定的，“第十九條 投標人、競買人按照通知要求的時間和地點繳納投標、競買保證金后，方可參加探礦權采礦權招標拍賣掛牌活動；逾期未繳納的，視為放棄”。《礦業權交易規則（試行）》及2018年12月調整前的《礦業權交易規則》沿用了收取競買保證金的相關規定。礦業權競買保證金兼具違約金和定金的屬性，其收取在約束市場主體行為、保障國家權益和規范礦業權市場方面起到了重要作用，但由于沒有統一的收取標準，各地的收取比例相差較大，因罰沒競買保證金引起的法律糾紛時有發生。
為減輕企業負擔，激發市場活力，促進實體經濟發展，2016年國務院相關部門要求取消一批涉企保證金，工業和信息化部、財政部《關于開展涉企保證金清理規范工作的通知》（工信部聯運行〔2016〕355號）、《關于公布國務院部門涉企保證金目錄清單的通知》（工信部聯運行〔2017〕236號）文件，要求各地區各部門取消沒有法律、行政法規依據的保證金，礦業權競買保證金屬于此類清理范圍。
2018年12月，自然資源部為進一步深化礦業權管理領域“放管服”改革，按照涉企保證金目錄清單制度相關要求，下發《關于調整〈礦業權交易規則〉有關規定的通知》（自然資發〔2018〕175號）,刪除了有關收取礦業權競買保證金的規定，并規定在出讓公告中應明確公共資源交易領域失信聯合懲戒相關提示。這表明礦業權競買保證金在國家層面沒有了設立的依據，各地如沒有地方法規作為依據均應當予以取消。國有建設用地使用權出讓由于有法律法規依據至今仍保留競買保證金。
（二）信用體系建設
1.國家政策
信用是市場經濟的基本屬性之一。為建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，加快推進社會誠信建設，2016年國務院印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號），指出通過信用信息公開和共享，建立跨地區、跨部門、跨領域的聯合激勵與懲戒機制，形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監督的共同治理格局。
2019年7月國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號），指出“要深入推進‘放管服’改革，進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用，更好激發市場主體活力，推動高質量發展，要深入開展失信聯合懲戒，加快構建跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，從根本上解決失信行為反復出現、易地出現的問題。依法依規建立聯合懲戒措施清單，動態更新并向社會公開，形成行政性、市場性和行業性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯合懲戒大格局。重點實施懲戒力度大、監管效果好的失信懲戒措施，包括依法依規限制失信聯合懲戒對象股票發行、招標投標、申請財政性資金項目、享受稅收優惠等行政性懲戒措施，限制獲得授信、乘坐飛機、乘坐高等級列車和席次等市場性懲戒措施，以及通報批評、公開譴責等行業性懲戒措施。”
2.行業信用建設
國土資源部2015年出臺了《礦業權人勘查開采信息公示辦法（試行）》（國土資規〔2015〕6號），建立了礦業權人信用約束和懲處機制，設置了礦業權人異常名錄和嚴重違法名單，對列入異常名錄或者嚴重違法名單的礦業權人依法曝光、警告或懲戒，促進礦業權人誠信自律，擴大社會監督，提高政府監管效能。
其他各行業主管部門也就各自領域的信用管理建章立制，陸續出臺了行業信用管理辦法和失信名單管理辦法等部門規章或規范性文件。如國家發展改革委制定了《公共資源交易信用管理辦法》，住房和城鄉建設部制定了《建筑市場信用管理暫行辦法》，人力資源和社會保障部出臺了《社會保險領域嚴重失信人名單管理暫行辦法》，國家知識產權局出臺《專利領域嚴重失信聯合懲戒對象名單管理辦法（試行）》等，對各領域的失信行為進行了界定，對失信主體制定了懲戒措施。
為了提高懲戒力度，對失信人實施跨行業聯合懲戒，國家社會信用體系建設部際聯席會議成員單位陸續簽署了各領域對嚴重失信主體開展聯合懲戒的備忘錄，如2018年國家發展改革委會同人民銀行等24個中央和國家機關部門簽署了《關于對公共資源交易領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的備忘錄》（發改法規〔2018〕457號），對公共資源交易領域的違法失信主體實施聯合懲戒。
3.地方信用建設
各省市近年來陸續出臺了地方公共信用信息管理制度，部分省市如上海、江蘇、河北、浙江等 “試水”信用立法。南京市2020年頒布了《南京市社會信用條例》，制定了對守信主體和失信主體的聯合激勵和懲戒措施，對守信主體提供多種便利及政策支持，如市場主體創新創業過程中，給予經費支持、孵化培育等；個人享受交通出行、文旅消費、金融信貸、公共停車場收費、醫療就診等方面優惠和便利等。對嚴重失信主體的聯合懲戒措施，包括限制進入相關市場、行業，限制相關任職資格、限制出境、限制乘坐高級交通工具、限制購買不動產等。
二、信用體系建設在礦業權市場中的應用情況
礦業權競買保證金取消后，如何維護礦業權市場秩序、防止交易主體違法違約行為，各地進行了探索。礦業權出讓屬于公共資源交易范疇，目前大部分省市礦業權交易平臺整合到公共資源交易平臺，少數省市仍保留在自然資源主管部門設立的礦業權交易平臺，在對礦業權交易主體的失信懲戒方面做法不一。
（一）浙江省
1.主要做法
浙江省礦業權出讓是在省自然資源廳所屬礦業權交易平臺（浙江省征地與資源交易中心）中交易，2019年取消礦業權競買保證金后建立了電子保函機制和信用懲戒機制，企業參與網上競買前需辦理數字證書，競買申請階段提交競買申請書及承諾書，系統自動查驗企業信用，將競買人信息（包括法定代表人、主要負責人和實際控制人）與地礦信用等級E級、嚴重失信名單進行自動比對，通過后方可有資格競買。同時需在競買申請報名截止時間前辦理規定金額的銀行保函或資金監管。受到行政處罰或刑事處罰的，相關部門有權將該競買人或競得人列入地礦嚴重失信名單并標明法定代表人、高級管理人員、相關股東信息。完成信用修復前，5年內不得再次參與自然資源領域的交易活動。
2.制度建設
浙江省人大常委會2017年頒布了《浙江省公共信用信息管理條例》，是全國較早的一部信用管理的法規。規定了列入嚴重失信名單的情形、程序和懲戒措施等，規定各級國家機關在日常監管、行政許可、資質等級評定、政府采購、政府投資項目招標投標、資金扶持、公共資源交易、進出口管理、定期檢驗、國家工作人員招錄、表彰獎勵等工作中，應當依法查詢信息主體的信用檔案。
2020年浙江省自然資源廳出臺了《浙江省礦業權人和地礦中介服務機構信用監督管理辦法》，規定了信用評價和嚴重失信名單管理的辦法，明確了礦業權競買人（投標人）、競得人（中標人）列入地礦嚴重失信名單的情形和程序；規定了信用評價結果的應用細則，按照信用等級實施獎勵性措施和懲戒性措施。一是實施分類懲戒措施，在審批服務、公共服務、公共資源交易和其他政務事務中應用信用評價結果和等級信息，將其作為重要參考或依據。二是實施聯合獎懲，“省自然資源廳將地礦信用評價結果、地礦嚴重失信名單推送至省公共信用信息平臺，實施聯合懲戒。礦業權人、礦業權競買人（投標人）、地礦中介服務機構在省公共信用信息平臺中有被其他行業主管部門列入嚴重失信名單信息的，各級自然資源主管部門根據信用聯合懲戒要求參照本辦法第二十三條第（三）項實施聯合懲戒”。
（二）山東省
1.主要做法
山東省的礦業權交易全部整合進入兩級公共資源交易平臺，山東省公共資源交易中心取消礦業權競買保證金后在礦業權出讓活動中實施了失信聯合懲戒，聯合懲戒的程序為：
（1）企業在申請競買資格時對參與礦業權交易活動進行信用承諾。
（2）省交易中心對競買人在礦業權交易過程中的違約失信行為進行記錄并報告省自然資源廳。
（3）省自然資源廳對違約失信行為進行認定和處罰，并將認定和處理決定反饋省交易中心，省自然資源廳、省交易中心將失信信息及處理決定在門戶網站進行公開。
（4）省自然資源廳或省交易中心將失信信息及處理決定轉送省社會信用中心，記入公共信用信息平臺。
（5）各部門依法依規對列入公共資源交易黑名單的主體實施聯合懲戒，省交易中心更新礦業權交易主體信用信息庫。
2.制度建設
山東省2018年出臺了《山東省公共信用信息管理辦法》和《山東省公共資源交易信用管理辦法》，山東省社會信用中心按照有關規定在“信用山東”網站設立了“公共資源交易黑名單”，各行業主管部門按照職責權限將各自行業公共資源交易領域的失信主體名單進行公開共享，相關部門按照《山東省公共資源交易信用管理辦法》等規定對產生懲戒信息的當事人在工程建設項目招標投標、政府采購、土地和礦業權出讓等公共資源交易活動中依法進行限制，在稅收、市場監管、融資授信、土地出讓劃撥等領域依法實施聯合懲戒。
（三）廣西壯族自治區
1.主要做法
廣西壯族自治區礦業權交易整合進入了自治區公共資源交易中心，自2019年不再收取礦業權競買保證金，建立了公共資源交易失信懲戒機制，在出讓公告中規定違約的情形和聯合懲戒提示，競買人有違法、違規及違約行為的，將被納入自治區公共資源交易中心礦業權交易失信聯合懲戒名單，并承擔相應的經濟和法律責任。
2.制度建設
2019年廣西壯族自治區自然資源廳出臺了《廣西壯族自治區礦業權交易管理辦法》，規定競得人如有拒絕簽訂成交確認書、出讓合同及未按照合同約定繳納礦業權出讓收益等違約失信行為的，對違約的責任單位及其法定代表人，將按照公共資源交易領域失信聯合懲戒相關要求開展失信聯合懲戒。2020年廣西壯族自治區自然資源廳出臺了《廣西壯族自治區自然資源社會信用信息管理辦法（試行）》。
2019年廣西壯族自治區發展改革委出臺了《廣西壯族自治區公共信用信息管理暫行辦法》，規定各級人民政府及其有關部門應建立守信激勵和失信懲戒聯動機制，推進公共信用信息的應用，提高社會管理和公共服務水平。信息使用單位要貫徹落實國家及自治區建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，依照聯合獎懲清單實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。
三、實施信用懲戒取得的成效
（1）信用體系建設在礦業權市場中的應用取代了礦業權競買保證金，避免了收取礦業權競買保證金帶來的違規風險和法律風險。
（2）在一定程度上減輕了競買企業負擔，降低了參與門檻，促進了市場競爭，增加了礦業權出讓收益金額。
（3）加快了信用體系建設，通過實施聯合懲戒，促進了相關部門建章立制，推進了公共信用信息整合共享，擴大了信用信息的應用范圍。
四、存在的問題
（一）信用懲戒未全面普及
目前信用體系建設在礦業權市場中的應用遠未普及，多數省市未在礦業權交易活動中實施信用監管及失信懲戒措施，部分省市仍收取礦業權競買保證金。
（二）信用懲戒標準、力度不統一，存在監管漏洞
由于各地信用體系建設進度不一致，在開展違法失信懲戒的過程中取得的實效有較大差別，在監管上存在漏洞。部分省市對違法失信人的信用懲戒僅限于自然資源管理部門建立的信用平臺，失信信息未推送至公共信用信息平臺，無法實施多部門聯合懲戒；部分省市對違法失信主體的懲戒僅限于企業法人，對其法定代表人及相關責任人未實施信用懲戒，導致的結果是對違法失信人的處罰力度較小，不足以形成震懾。
（三）法律依據欠缺，配套制度不健全
我國對于信用體系建設的立法尚不健全，國家層面的法律法規尚未出臺，僅有少數省市人大常委會立法機構對信用管理進行了立法，跨部門、跨地區實施信用聯合懲戒的法律依據不足，存在一定的法律風險。
信用監督管理制度是政府實施信用監管的核心，目前自然資源領域和公共資源交易領域信用監管制度不完善，實施聯合懲戒缺乏統一的標準和程序，導致地區和行業差別較大。
（四）缺乏經濟處罰機制易給出讓人造成損失
競買人發生違法違規等失信行為后，給出讓人（自然資源主管部門）、交易平臺帶來的經濟損失無法通過合同予以補償，通過法律起訴的方式追討經濟損失成本較高，保障國家權益的難度加大。
五、對策與建議
（一）建立與電子保函相結合的信用保障機制
浙江省在實施信用懲戒的同時要求礦業權競買人提供電子保函，電子保函是一種基于信用的擔保機制，銀行等金融機構根據企業的信用情況等指標授予一定額度的資金擔保，如競買人發生違約失信行為，由擔保人按照保函約定對出讓人進行賠償并對失信方進行索賠，利用擔保機制一方面鼓勵企業誠實守信，約束違法失信，一方面可以保障國家利益，建議在信用體系建設不完善的階段采取信用聯合懲戒和電子保函相結合的模式。
（二）加快推進信用信息整合共享，加大失信聯合懲戒力度
加快整合各地區各行業信用信息資源，按照公共信用信息目錄歸集到全國公共信用信息平臺，打通信用信息孤島，實現互聯互通和一網查詢。礦業權市場主體失信懲戒由自然資源領域內部擴大至公共資源交易領域聯合懲戒并最終實現全社會失信聯合懲戒。
全面依法實施聯合懲戒，提高懲戒力度，企業法人列入嚴重失信名單的，其法定代表人（實際控制人）及直接責任人應當列為聯合懲戒對象。
（三）完善信用法制建設
盡快出臺國家和地方信用管理的法律法規，對失信聯合懲戒給予法律支持。
建議各行業主管部門制定行業內全國統一的失信行為清單和標準，對失信行為進行分級管理，按失信性質、造成的后果嚴重程度等分為輕微、一般和嚴重級別，建立相關制度對不同級別的失信主體實施與之相適應的懲戒措施，跨部門跨地域實施，對列為失信程度嚴重級別的失信主體實施全社會統一的聯合懲戒措施。
（四）覆蓋礦業權轉讓交易（二級市場）
對于礦業權二級市場協議轉讓或委托礦業權交易平臺招標、拍賣、掛牌方式轉讓，參照礦業權一級市場對交易主體行為進行記錄、公開和應用，使信用監管和信用懲戒全覆蓋，形成自覺守信、失信嚴懲的礦業權市場環境。
作者及作者單位:王峰，山東省公共資源交易中心；吳琪，自然資源部信息中心
來源：《招標采購管理》
