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招標采購活動中的異議處理案例分析和思考
鄒 兵 徐 麗
在招標投標活動中，異議是招標代理機構在代理招標活動中不可避免會遇見的情況。發生異議會延長項目進度、增加處理成本、影響招標人和招標代理機構的聲譽。本文列舉工作中遇到的常見異議典型案例，對容易引起異議的原因及影響進行分析，并提出減少異議的防范措施和處理方法。
一、常見異議的類型及案例分析
招投標采購活動是多方干系人共同參與活動形成的合作成果，多方干系人中的任何失誤和異常都可能引起對招標文件和評標結果的異議。多方干系人主要指招標人方面（含采購單位、項目單位）、招標代理機構方面（含招標項目經理及按項目組建的評標委員會）和投標人方面。以下通過對這些主要干系人的活動分析，梳理易發生異議的形成因素。
1. 招標人方面
招標人一般在標前開展一系列策劃工作。因招標人原因容易引發異議的主要情況有以下幾類：
（1 ）招標文件對投標人資格條件要求設置不合理。招標之前技術交流的不規范、招標文件擬設置的投標人資格條件不合理，使一些本來具備條件的供應商喪失了參與招標采購活動的資格，是受到異議較為常見的現象。
案例1 ： 某商業體的空調機組招標，招標文件中投標人資格條件規定有以下要求：“投標人須具有經美國制冷空調及供暖協會，即ARI（美國）認證的選型軟件。壓縮機為臥式半封閉式雙螺桿結構”，該項目的招標公告發布后，連續收到不同投標人的異議函，提出國內的空調機組是成熟產品，投標人需要具有美國認證的選項軟件，顯然不合常理，另外國內有些知名產品的壓縮機的組成形式，有立式、臥式或半封閉、全封閉或單螺桿、雙螺桿結構的不同組合，招標文件如此規定，將國內一些產品銷售量排名數一、數二的企業排斥在外，顯然存在歧視性條款之嫌。招標代理機構收到異議后，曾組織行業專家對招標文件進行復審，專家建議該類設備的招標文件不應具體規定結構形式，更沒必要要求投標人需具有ARI的認證軟件，應注重對空調機組的性能指標、適用廣泛性、能效比、故障率以及維修保養等后期投入方面進行評價優選。
（2 ）招標文件為特定產品或品牌量身定制技術標準。有些招標人在編制招標文件時，為達到讓特定產品中標的目的，指定采購特定產品或貨物品牌，或者為某產品" 量身定制" 貨物規格、技術參數，如此做法極易引起異議。
案例2 ： 某醫院數字拍片機，招標文件設置了“球管陽極旋轉速度，必須滿足×××× rpm”作為主要技術指標。A公司是一家貿易公司，實際未對其代理的投標設備了解清楚，在投標文件中簡單表示響應招標文件要求，其價格合理，獲得預中標資格。項目的中標候選人公示期間，異議人B提出第一中標候選人A無法滿足招標文件這一重要指標。據調查，招標文件按照B公司的設備指標撰寫，A公司在向其代理的制造商詢問后了解到其投標設備轉速僅略低于招標文件的這一規定指標。B公司深知唯有自己一家滿足招標文件要求，報出高價后未中標，遂提出異議，并投訴至招投標行政監督部門。項目投訴處理期間請專家論證，認為招標文件引用某一投標人的設備指標不妥，實際應用時，該轉速指標的上下一定范圍內均能滿足使用需求。
2. 招標代理機構方面
招標代理機構對法律法規的理解執行不到位、流程組織不規范；工作疏忽致使編制的招標文件存在前后矛盾或者前后不一致的地方；組織評標專家的評審未嚴格按照招標文件規定等是引起異議的主要原因。
案例3 ： 某酸洗線設備招標項目，中標候選人公示期間收到異議函，提出第一中標候選人與招標人存在利害關系，經調查：第一中標候選人為項目的工廠設計單位，項目前期曾參與業主單位組織的與異議人之間進行的多次技術交流，并在技術交流會議的簽到表中簽名。招標代理機構最初認為，第一中標候選人參與工廠設計的交流與本次設備的招標內容不盡相同，評標結果并無問題。該異議人最后投訴至招投標行政監督部門，行政監督部門根據《招標投標法實施條例》第三十四條“與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標”的規定，認為本項目的工廠設計單位參與投標，實質上與招標人存在利害關系，最終判定中標無效。
3. 投標人方面
投標人方面易提出異議的主要情況有以下幾類：
（1 ）投標人自身失誤問題。投標人自身專業素養的不足和對招投標基本常識的缺乏, 導致投標文件編制失誤，如沒有仔細研究招標文件, 對招標文件的技術要求、參數、規格、性能、服務需求等內容的響應未做充分陳述；未按招標文件要求提供必要的證明文件；未對有疑問的內容及時向招標代理機構提出澄清；也未對評標和定標辦法充分理解，以為報價低即能中標。
案例4 ： 某廠房照明技改項目，某投標人在中標候選人公示階段，提出異議，認為招標文件中評標標準條款有“燈具透光效率”指標的評分，在照明燈具行業標準里無“燈具透光效率”這一名詞，因而將其理解為“燈具效率”，并表示自己設備的這一指標，遠高于其他投標人，應該中標。實際情況：異議人未對招標文件和評標辦法的要求充分理解，對“燈具透光效率”這一指標的疑問，未及時在開標前提出澄清，以猜測方式編制投標文件。另外誤將“燈具銷售額”填寫了企業注冊資金，多處失誤導致總評分落后。
（2 ）投標人不甘心落標，尋機改變招標結果。除了正常投標環節的合理競爭以外, 有的投標人不甘心落標，為了獲取中標, 會尋找對手的問題或是莫須有的問題, 力求通過異議投訴扳倒對手, 從而使得自己獲得有利結果。個別高價投標人因招標文件部分指標與自己相同，蓄意報出高價后未中標，意圖通過異議、投訴，獲得中標機會。
案例5 ： 某磁強計設備招標，招標文件引用了投標人的某項設備特點（未作否決投標條款）。投標人由于與項目單位技術人員前期交流情況較好，自以為應該中標，報價很高，未獲得中標后提出異議，認為只有自己滿足招標文件描述的設備特點，應該中標。實際上其并未理解招標文件，該設備特點在使用時并非必要，可允許其他形式替代。招標是一項綜合技術和價格的競爭過程，投標人片面的理解，意圖通過異議，獲得中標機會。
（3 ）惡意異議、投訴。個別投標人異議、投訴的內容事實不明，適用法律不合適，甚至捕風捉影，沒有事實依據，攻擊預中標人。
案例6 ： 某激光掃描儀設備招標，異議人根據第一中標候選人網上發布的彩頁數據主觀推斷其參數指標有問題，在向招標機構提交異議函的同時，向多個相關部門遞交投訴和異議函。在對此異議、投訴的處理時，因該設備非市場上常見類型，代理機構只能為此從大學聘請專家教授來進行核實和評判，確認投訴人的推斷方式不正確，并向其當面說明。在花費大量人力財力后，最終確認第一中標候選人的投標設備滿足招標文件要求。
二、辯證看待異議的影響
從以上招投標各方干系人的行為均可能發生異議的情況來看，異議已成為招標采購活動的組成部分。投標人或利害關系人在一定情形下，可以向招標人或招標代理機構提出疑問、主張權利，按照法律規定的渠道尋求救濟，維護自己的合法權益。從《招標投標法》的立法層面來看，設置異議制度的目的，有助于招標投標當事人之間進行直接溝通與協商，有利于建立公平的招投標環境。從實踐層面來看，異議及處理也是招標投標當事人之間極為常見的一種處理爭議的有效方式，有利于友好、高效、妥善地解決爭議，維護招投標當事人的合法權益。
異議的發生，對招投標活動的影響是多方面的。要辯證看待，既要看到異議帶來的不利影響，也應積極分析總結異議的形成因素，幫助招標人和招標代理機構從中獲得提示，了解工作開展中的缺陷問題，有利于整改完善以后的招標活動。
1. 發生異議帶來的不利影響
根據《招標投標法實施條例》第二十二條的規定，“招標人應當自收到異議之日起3 日內作出答復；作出答復前，應當暫停招標投標活動。”發生異議，首先需要暫停招標投標活動，組織人員，核查全部招標相關文件，必要時需召集評委復評，其后果必然延長項目進度，不僅增加成本，而且可能影響招標人和招標代理機構聲譽。
案例7 ： 上述磁強計設備招標項目，因異議人所在城市較遠，通過電話溝通解釋難以說服，在收到招標機構作出維持原評標結果的通知后，轉向招投標行政監督部門提出投訴。招標機構因行政監督部門要求，抽取國家級專家組建評委，進行復評，雖最終維持原評標結果，但項目自收到異議至最終行政監督部門作出判決，先后用了半年多時間，項目進度嚴重受到影響。
2. 部分異議有助于招標人規避合同執行的風險
應當看到大多數投標人因為信息了解不對稱、招標規則不了解等原因提出異議，一般通過有效的溝通可以圓滿解決，并且有些異議反映的問題，反而有助于招標人發現招標文件的缺陷或錯誤，避免后期合同執行的風險。
案例8 ： 某礦用設備招標，在中標候選人公示階段收到投標人的異議函，對第一中標候選人的業績表示異議，經復查，第一中標候選人在其投標文件中提供了一份其他項目設備招標的中標通知書，作為其業績證明。為核實該業績的真實性，招標代理機構向發出該項目中標通知書的另一家招標代理機構進行了查詢，查詢結果為預中標人篡改了中標通知書中的設備型號，偽造業績。據此取消了該投標 人的中標資格，避免了選擇不合格中標人的招標結果。
3. 部分異議有助于招標人提高風險防范意識和提升管理能力
有些異議問題，雖未造成類似改變招標結果的重大后果，但也因此暴露出招標人的一些行為規范問題，并發現管理上存在的缺陷。
案例9 ： 某活性炭項目招標，投標人A在項目中標候選人公示階段，提出異議，認為招標人在項目招標前期對其進行考察時，投標人B的人員一同前往（并未參加交流），其投標方案和初步投標價格已經泄漏，招標存在不公平的問題。招標人的上級管理部門對此情況非常重視，認識到由于不注意在考察階段做必要的回避，才造成被動。為此招標人紀委及時修訂管理規定，規避招標人不當行為帶來的風險。
三、常見異議的防范措施
分析歷年來常見異議案例，每個案例或多或少都會發現一些操作和管理方面的缺陷。筆者認為，作為招標活動的主體，招標采購部門和代理機構，應在招標投標全流程的各個環節進行把控和預防，從源頭上分析總結并有針對性地解決問題是減少異議最有效的途徑。
1. 招標人方面
第一，規范招標文件的策劃、編制和審核機制。應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件，內容要明白、嚴謹、細致；在確定需求時，不得要求或者標明特定的生產供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容；需求標準要盡量規范、實用，避免過于苛刻。對于重大、特殊、熱點、重點招標項目可采用二階段的招標方式，提高招標文件的準確度，并且應加大對招標文件的審查力度，從源頭上做好預防。
第二，加強對采購人員的法律法規知識培訓，提高守法認識。在技術交流時公平對待投標人，信息公開公正，各家簽訂的技術交流協議，標準要求需統一；在招標過程中，注意信息保密，防止串標圍標的發生。
第三，招標人所屬的上級或集團管理部門，應充分發揮在招投標管理中的優勢。通過將招標管理納入陽光采購的重點工作，對下屬項目單位，要求建立招標管理制度，開展審計稽查，確保嚴格執行國家招標采購方面的規定，有效防止腐敗行為的發生，是防范異議發生的最有力措施。
2. 招標代理機構方面
第一，從招標投標法律法規和實際操作方面提升接待人員的應對能力，在認真聽取異議人的意見時，要心平氣和、有針對性地進行解釋和說服，避免發表傾向性意見；涉嫌違法、違規行為的應要求投訴人做好舉證工作，并及時向上級領導匯報，積極配合調查。
第二，加強對評標專家的管理，做好法規宣傳和專家的培訓評價工作，規范評標專家行為，減少評審因素引起的異議。在評標環節，對評標委員會成員宣讀評標程序和評標紀律，要求評標委員堅持遵循公平、公正、科學、擇優的原則；組織評審過程中，按照招標文件規定的標準和方法進行評審，嚴格控制評議自由裁量權，評分必須符合評標標準規定的范圍；對認定投標人存在重大偏差的，要依據確鑿，審慎處理；杜絕因責任心不強、粗心大意，導致評標結果錯誤等失誤行為。
第三，積極推進全流程電子化招標投標，運用電子化招投標平臺，借助互聯網和信息化手段完成招標采購，落實管理規則，固化操作流程，實現評標全過程視頻音頻監控，項目評標情況有跡可循，減少人為因素引起的異議。
第四，優化規范招標流程，提升開評標過程透明度，減少因疑慮因素引起的異議。如在中標候選人公示結束，發布未中標結果通知書時，采取說明主要不中標理由的方式，化解未中標投標人的“疑慮”, 減少繼發性異議。
總之，招標代理機構處理異議時，要以積極的態度應對，要堅持實事求是的原則，接待人員首先應初步判斷投訴人的異議內容是對招標程序提出異議，還是舉報違法、違規行為。根據異議來函內容進行恰當的處理。對于一些提供證據的異議內容，要做好調查研究，核實情況，異議屬實的，需及時糾正招標結果；對于一些揭發檢舉、涉及廉政腐敗方面的問題，應轉交紀委監察部門，并配合進行核查處理；對于有些投標人為了謀求中標機會，妄加猜疑，甚至捏造事實，進行誣陷的情況，按程序回復，并維持原評標結果；對不符合受理條件的，則不予受理。
招標投標活動中的異議難以避免，只有進一步規范招標文件和評標流程，正確看待異議，確保招投標工作在“陽光”下公開運行，才能有效防范及圓滿處理異議問題。（作者單位：上海寶華國際招標有限公司） （文章來源：《招標采購管理》雜志 2018 年 12 期）
