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（接上期）本序列研究中，關于招標投標市場主體法定要求的適應性分析已在“關于《招標投標法》的適應性分析、探討與完善建議（三）”做了深入的研究和分析，本次研究主要針對《招標投標法》的關于招標投標組織程序及實施法定要求的適應性進行分析和探討。
一、招標投標組織程序及實施的重點問題梳理
在《招標投標法》中 , “招標”、“投標”和“開標、評標和中標”等三個章節針對招標公告發布、招標文件編制、現場踏勘組織、投標時限及行為要求、開標條件、評標工作要求和中標人確定等做了相關的規定，促進了招標投標活動的標準化和流程化，對規范招標投標活動的組織實施發揮了重要作用。
隨著社會、技術和經濟建設的發展，招標人對工程質量、進度、投資和安全等方面的要求越來越高，愈加關注招標的效率和效果，迫切希望最大限度地提高招標效率，提升招標效果，進而保證工程質量、合理壓縮工期、降低投資成本。
在提高招標效率方面，政府和大型企業都在推進電子化招標。目前，各地政府在工程建設招標投標上基本都實現了電子化，部分大型央企也建立了自己的電子化招標投標平臺，如中石化、國網、中國移動等。但由于市場競爭不足導致的投標家數不足三家引起多輪招標失敗而又不得不繼續招標的問題至今仍未找到良策，一定程度上也影響了招標效率。
在提升招標效果方面，部分大型企業通過多年實踐探索，在招標投標活動中也產生了許多新型的招標模式，如集中采購招標、框架式入圍招標等，雖然這些模式在一定程度上提高了招標效率和效果，但至今仍缺乏必要的法律支撐。
在保證工程質量上，為了規避工程建設質量風險，保障項目順利推進，社會上關于遏制惡意低價投標的呼聲愈加強烈。
此外，從投標人角度看，在競爭日益激烈的市場環境下，投標是他們獲得市場份額和維持企業發展的主要手段，招標信息是他們獲得市場機會的主要來源，投標人為了獲得平等的市場機會，希望擴大招標信息公開程度的呼聲愈加強烈。
因此，在當前的社會背景下，為了滿足招標投標各類市場主體的期望和需求，促進招標投標實踐的規范、高效和有序開展，并為社會主義市場經濟健康發展提供充分保障，國家在招標投標組織程序及實施方面需要密切關注擴大招標信息公開程度、遏制惡意低價投標、設計有效的兩次招標失敗后的解決路徑、依法推進電子化招標投標和賦予集中采購招標法律地位等重點問題。
二、關于重點問題的原因及影響分析
（一）招標信息公開
從現行的招標投標法律法規看，招標公告或中標公示中公開的信息比較有限，招標文件、必要的評標結果、簽訂的合同內容、合同驗收履約情況等重要信息并未在法定的公開范圍之列。公開的信息量較少，招投標過程透明度不夠，一方面，對于潛在投標人來說，很難判斷投標的必要性和可行性，以及自身的利益是否受到損害；另一方面，公開信息不具有連貫性和整體性，無法形成有效的信息鏈，供相關利益者評價招標的公平性、公正性，也難以發揮有效的監督作用。
（二）惡意低價投標
投標人進行惡意低價投標主要受兩個方面因素的影響：一是投標人“低價中標，高價結算”的報價策略所致；二是招標人堅持唯價格論，采用以價格為主導因素的評標方法。實踐中，投標人惡意低價投標問題，導致了一些質量過硬、技術水平較高的產品被拒之門外，出現了優汰劣勝、劣幣驅逐良幣的現象，影響了企業以質量為本、創新研發的積極性，不利于市場的持續健康發展，也給合同履約和工程質量帶來了較大的風險。
（三）關于兩次招標失敗
由于市場壟斷、技術壁壘或標的額較小等實際情況，導致部分招標項目不能形成充分競爭，實際投標人少于 3 家的情況時有發生，導致初次招標或重新招標均失敗，一方面，無限延長了招標周期，影響了采購工作進度；另一方面，為了滿足開標條件，保證招標正常進行，也在一定程度上滋生了招標人與投標人以及投標人之間的相關串通等不法行為。
（四）關于電子化招標投標
近年來，電子化招標投標的推廣與應用日益廣泛并逐漸成熟，對于提高招標投標效率、節約社會成本、提升監管水平等發揮了重大作用。但從現行的招標投標法律體系來看，電子化招標投標在法律層面仍缺少高層定位和有力支持，這是電子化招標投標在發展中面臨的法律障礙。受法律缺位的制約，電子化招標投標已遇到發展瓶頸，在異地開標、評標等方面一直未有重大突破，一定程度上影響了電子招標投標的快速發展。
（五）關于集中采購
在實踐中，大型企業集團同時開展多個建設項目時，為了提高采購效率、降低采購成本，享受規模采購帶來的實惠，對于同種產品、設備，往往由集團總部進行集中采購。由于采購規模大，一家供應商通常很難滿足供貨要求，為了進一步降低合同履約風險，實現集團采購利益最大化，集中采購往往會確定多家中標人，根據中標人的經營區域、供貨能力和維保服務等條件合理劃分承擔范圍。然而，當前的《招標投標法》等法律法規尚未對集中采購、多家中標等特殊采購情形做出明確規定，使得集中采購這種模式飽受爭議，導致集中采購的模式處于能夠切實使招標人得利，卻無相應法律支持的尷尬境地。
三、關于招標投標組織程序及實施法定要求的適應性分析
（一）信息公開法定要求的適應性分析
通過對現行法律法規的梳理和分析，可以發現，現行《招標投標法》法律體系有關招投標信息公開條款，主要規范了以下問題：
一是發布范圍。資格預審公告、招標公告、中標候選人公示。
二是發布媒介。資格預審公告、招標公告必須在國家發展改革部門指定媒介發布。
三是未按規定發布資格預審公告、招標公告的處罰辦法。
2017 年 11 月，國家發展改革委發布《招標公告和公示信息發布管理辦法》，基本解決了公告范圍、發布內容和公告發布媒介的問題，但與實踐需求相比，還需在公告發布的公開范圍、內容和發布媒介等方面進一步拓寬：
（ 1 ）在公告公開范圍方面，為了進一步保證評標工作的嚴肅性和合法性，深入貫徹《招標投標法》“公開、公平、公正”原則，評標過程的關鍵信息需要作為依法公開內容。
（ 2 ）項目確定中標人后，招標人與中標人簽訂的合同也需要作為公開內容，以便標后的合同管理能夠更好地接受監督，確保招標投標的真實性和可持續性。
（ 3 ）在公告發布媒介方面，各地方的公共資源交易中心和各個行業的招標投標監管平臺在發揮監管作用，促進招標投標的公開、公平和公正等方面發揮了重大作用，也需要在法律層面賦予其合法地位，以便更好地發揮公共資源交易中心對招標投標的服務和監督作用。
（二）惡意低價投標行為約束的適應性分析
《招標投標法》第三十三條規定，“投標人不得以低于成本的報價競標”，實踐中出現的低價中標造成的工程事故往往與評標委員會評標不嚴謹、未嚴格開展投標成本合理性評審有直接關系。因此，招標投標制度本身是不接受投標人低于成本投標的，但在法律制度層面，目前尚未設計合理可行的解決路徑。因此，在法律層面，需要在如何規避投標人惡意低價投標行為方面做進一步的適應性改革和完善。
（三）兩次招標失敗后解決路徑的適應性分析
現行的招標投標法律體系中，關于招標方式的界定僅有公開招標和邀請招標兩種方式，并且明確要求開標時投標人少于 3 個的，招標失敗，招標人應重新組織招標。關于開標時投標人少于 3 個的情形，一些部委在部門規章中對此情形給出了明確的解決路徑，但依法均需報原審批、核準部門，特別是由國務院或省政府主管部門審批、核準的項目，在操作上有相當的難度，實踐中往往會碰到閉門羹或無限期擱置，給招標人增加了許多困惑和無奈。可見，現行《招標投標法》設計的兩次招標失敗后的解決路徑在實踐中操作性和可行性不強。為提高招標效率、保護當事人合法權益，建議在立法層面考慮為其他采購方式開口，或放寬審批 / 核準可以不招標情況的相關條件和要求。
（四）電子化招標投標法律適應性分析
近年來，電子化招標投標得到了突飛猛進的發展，在技術層面也日益成熟，功能逐漸完備，安全性和便捷性進一步加強，應用也得到了空前的普及。雖然電子化招標投標在技術上實現了突破和飛躍，但當前電子化招標投標仍然缺少法律的支撐。為了打破電子化招標投標發展的束縛和桎梏，使其在提高招標效率和效果方面發揮更大的作用，針對電子化招標投標在立法層面進行相應的適應性完善，已成為亟待解決的重大現實問題。
（五）集中采購模式法律適應性分析
當前，招標投標法律體系未對集中采購招標做出明確規定，但從《招標投標法》規定的招標人法人資格來看，招標人是可以同時提出多個招標項目的法人或者其他組織，沒有限定招標人僅能就單一項目開展招投標活動；從項目審批要求來看，僅規定了“招標項目按照國家有關規定需要履行項目審批手續的，應當先履行審批手續，取得批準”，沒有限定單個審批項目必須單獨走招標程序；從編制招標文件的要求來看，《招標投標法》對于集中采購多樣化的供貨需求也給予了法律支持，可以通過劃分標段、確定不同工期的方式解決。因此，在招標人主體資格、招標項目立項審批和招標人編制招標文件等方面，集中采購都具有合法性。
根據《招標投標法》第四十一條規定，對中標人數量的規定，法律層面傾向于“唯一性”，這對于招標人進行集中采購時為了降低中標人的履約風險而采取多家中標的現實操作手段來說，無疑是一種障礙和溝壑。為了滿足各大型企業集團追求全壽命周期管理效益最大化、企業成本最小化的采購目標，對于招標效率高、效果好的集中采購模式，建議在立法層面對于適用范圍條件、適用條件和程序設計等方面給予變通和支持。
四、相關探討與完善建議
綜上，為了進一步提升招標的效率和效果，促進招標投標順利開展，保障招標工作質量，一方面需要加大信息公開程度，保障各個投標人具有平等獲得招標信息的機會；一方面可以根據項目具體情況合理縮短招標周期，設計可行、有效的兩次招標失敗后的解決路徑，在特殊情形下可放寬開標條件；另一方面需要接納可行且效果較好的招標模式，鼓勵招標模式的依法創新，支持充分利用信息化手段大力發展電子化招標投標。
關于《招標投標法》針對招標投標組織程序及實施重點問題的完善建議如下：
在擴大信息公開方面，進一步加大招投標信息公開力度，將招標文件、評標過程必要信息、合同內容和履約驗收等信息全面公開，廣泛接受社會監督。
在避免惡意低價投標方面，在法律層面，對惡意低價的界定、評標辦法設定、評標過程嚴謹性、合同履約績效評價和懲罰機制等方面做出原則性規定。在實操層面，落實具體的規避機制，配套出臺一系列部門規章、規范性文件或管理規定等，進一步加大惡意低價投標的違規成本，通過合同履約情況公開、建立公眾監督反饋機制等方式，最大程度上遏制惡意低價投標情形。
在兩次招標失敗問題上，建議對于開標條件適當突破，對于重新招標后投標人仍少于 3 個的，可以考慮對 2 個或 1 個合格投標人進行開標，或采用議標等其他采購方式。
在電子招標投標方面，賦予電子化招標投標相應的法律地位，大力推進電子化招標投標進程。
在集中采購模式方面，進一步明確集中采購招標、框架式入圍招標等招標方式的適用條件，并根據該招標模式特點制定相關要求。（未完待續）
作者： 陳尚聰 李 媛 童起宏
（作者單位：國信招標集團研究院）
