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二、服務簡介
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四、服務條款的修改及修訂
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PPP 模式為我國城市軌道交通建設發展拓展了新途徑,而如何通過機制創新完善此類項目的風險分擔機制,探索“軌道交通 + ”的建設運營新模式十分重要。本文分析了城市軌道交通 PPP 模式應用的必要性,探討了 PPP 項目中政府與社會資本公私雙方的委托代理關系,繼而基于新制度經濟學視角,從激活動力機制、創新管理機制和完善約束機制三方面提出城市軌道交通 PPP 項目機制創新的建議。
在我國快速城鎮化和機動化的發展背景下,建設以城市軌道交通為主導的現代化城市公共交通體系是緩解當前城市交通運輸問題、積極引導城市發展形態的優先選擇。然而,由于投資金額巨大、資金回收周期較長、自身盈利能力不足等原因,單靠政府財政為主導的基礎設施投資體系已經難以滿足我國城市軌道交通快速發展的資金需求, PPP 模式成為城市軌道交通建設發展的新選擇。然而,在我國城市軌道交通大發展以及地方融資平臺受限的同時,也僅有少數城市實現了城市軌道交通領域的 PPP 模式成功應用,且某些地鐵 PPP 項目失敗案例也暴露出了新選擇面臨的風險。如何有效地將 PPP 模式應用到城軌交通行業,是當前亟待解決的一項重要課題。
一、城市軌道交通 PPP 模式應用的必要性
1. 轉變政府職能定位,明確市場的主體地位
政府職能轉變是逐步建立國家與社會協同治理體系的現實路徑。明確市場的主體定位,政府要由主導組織者轉變為市場規則體系的規制者,減少對微觀經濟的直接干預,最大限度地發揮市場調節經濟秩序和自由競爭的功能。引入 PPP 模式,通過市場的主體地位提高效率與產出,有助于既保障軌道交通的公益性,又保障社會資本的盈利性。以往的投融資模式中,政府以投資者、管理者和經營者等多重身份全面介入政府投資項目的投資建設管理中,不利于轉變政府職能,缺乏對公益性和盈利性的有效區分,形成了一種高投入、高消耗、低效率的運作模式。政府職責不清導致缺乏管理或者管理過度,整體運作缺乏活力 , 運作主體在承擔公益性和實現盈利性方面缺乏有效指引,整體運作缺乏動力。
2. 降低財政負擔,實現資金來源多元化
地鐵融資模式一般包括三類:政府投資的融資模式、政府財政主導負債型融資模式和公私合作制融資模式。傳統型融資模式較多是采取政府財政主導負債型融資模式,政府是項目的融資主體,通過直接財政支出、向銀行貸款等方式為項目籌集資金。由于城市軌道行業基礎設施建設具有投資較大、周期較長、不確定因素多等特點,僅僅依賴政府的財政資金支出或基于政府信用進行銀行貸款等融資,顯然將加大地方政府的財政壓力,占用了一些更需要財政投資的項目資金,降低了財政資金利用效率。同時,建設項目也可能由于政府資金緊張導致投資不足而被廢棄。引進社會資本實現資金來源多元化,會讓資金投入變得相對容易,且政府也無須獨自承擔項目風險,政府不僅可減輕這方面的財政負擔,同時還可在比如健康醫療等方面有更多考慮和實際投入。
3. 有效協同多種要素,激活市場活力、動力和創造力
當前大部分城市軌道交通企業均面臨著“運營虧損”的問題,對政府的財政補貼支出提出了較高的需求。 PPP 模式不僅僅是一種融資手段,其本質是要提高公共產品和公共服務的供給效率。通過 PPP 模式,各參與方以各類合同為紐帶協同創新。在項目籌建期,政府采用招標的方式選擇在經營管理水平以及技術水平上具有優勢的投資者,在項目論證中激發各方的活力和動力,實現投資人提前介入物業開發和運營業務,營運公司提前介入規劃;在項目建設運營期,投資者以盈利為目的,通過先進的管理模式和不斷提升的技術水平來提高施工質量、管控整體成本、降低建設運營風險等,以提高項目的收益。
二、城市軌道交通行業 PPP 模式應用中公私雙方的委托代理分析
委托代理是基于契約理論而發展的重要理論,主要用于研究在利益相沖突和信息不對稱情況下,委托人如何設計最優契約激勵代理人。在城市軌道交通 PPP 項目中,主要的利益相關者包括地方政府、社會資本(包括社會投資人、項目公司、貸款人、承包商、運營商、承購商、供應商、擔保方、保險商、專業咨詢 / 顧問機構、社會第三方監督主體等)和項目的使用者(即該區域的社會公眾)。社會公眾與政府之間存在委托代理關系,同時政府和社會資本之間也存在著委托代理關系,社會公眾委托政府獲取基礎設施和建設的社會福利最大化,政府通過擁有權和經營權分離,委托社會資本企業開展建設和運營,實現相關各方的共贏。 PPP 項目的擁有權和運營權是分開的,在整個運營過程中,代表公方的政府和代表私方的社會資本之間通過特許協議建立委托代理關系,政府和社會資本企業是 PPP 模式應用項目的風險承擔者(其中,政府是占有決策優勢的風險規避者),因此 PPP 項目既要考慮城市軌道交通項目的公益性,滿足該區域社會公眾的需求,又要考慮項目運營的盈利性。
可見,城市軌道交通行業 PPP 模式應用中呈現出了較為明顯的委托代理關系,筆者將從三個方面探討 PPP 項目實施過程中由此可能產生的問題及原因。
1. 公私雙方信息不對稱
按照有關學者對 PPP 整個過程的分段劃分,筆者分四個階段探討政府和社會資本之間的信息不對稱,即政府對合作伙伴的尋找過程、公私雙方締約過程、公共物品生產和運營過程以及第三方仲裁過程。
一是在政府對合同伙伴尋找過程中,政府掌握更多的政策信息、獲取壟斷資源的信息以及項目將要滿足的公眾需求信息,社會資本掌握自身風險偏好、社會責任感、技術能力、資金能力和管理能力等信息。政府會尋找政治風險最小的公開招標方式,而企業會采取策略性競標行為等方式,整體成本會提高。
二是在公私雙方締約過程中,由于公共物品質量和服務的特殊性,難以在 PPP 的合同中完全通過明確的、充分的和準確的約定體現,而代表私人部分的社會資本可能會以不提高社會總福利但追求項目實際預期收益的提升為出發點,從而使公私雙方在剩余控制權、投資比例、風險分擔、利益分配等問題博弈上隱藏真實信息,影響后續項目的實際開展,從而導致逆向選擇或道德風險。
三是在公共物品生產和運營過程中,一方面可能由于相關政治、經濟、環境等外部環境的變化、合同契約的不完善或利益分配等原因,代表私方的社會資本可能會不惜發生違約行為,減少實際損失,甚至中斷 PPP 項目,從而造成政府投資的損失;另一方面,也可能由于政府違約、尋租等原因,導致損害社會公眾的實際福利、公共物品或服務質量不達標或額外增加社會公眾的負擔等。
四是在第三方仲裁過程中,由于相關法律的不完備、公私雙方非對稱實力條件、第三方取證難等導致難以仲裁,難以確保 PPP 項目契約精神的充分體現,使私方難進入、不敢進入,進一步放大政府對 PPP 項目契約設計或執行的不良影響。
2. 公私雙方利益訴求不一樣
由于公眾的委托,政府代表公眾推進 PPP 項目的組織和監督等工作,政府主要的利益訴求是社會公眾福利訴求的最大化,從而提升社會效益。而代表私方的社會資本是以追求利益最大化為出發點的,追求更多的收入和更少的成本。收入的來源單一化會限制收入的增長(例如地鐵票價收入由于公益性而受限),更低的成本在一定的管理效率和技術創新能力條件下,會對工程質量、設備質量等帶來更高的道德風險。
3 . PPP 項目存在著不確定性
PPP 項目往往涉及面廣、投資額大、操作周期長,存在著較大的不確定性。主要包括:投融資環境不確定性,例如通貨膨脹、稅收政策、匯率變動和融資信用等;工程建設不確定性,例如方案設計風險、建設標準變動風險、施工技術風險、完工風險;項目運營不確定性,例如客流量不確定、票價收入不穩定等;經營管理不確定,例如由于經驗缺乏導致經營管理水平不確定以及不同協同體的溝通協調不確定等。
三、城市軌道交通行業 PPP 項目機制創新探析
依據新制度經濟學的理論,一種制度安排產生以后,就會形成與之密切相關的利益主體。 PPP 模式相對于傳統以政府為主的融資方式而言是一種新型的融資方式,原有的體制機制不能滿足這種變化的要求,需要適時地做出“轉型式”變化。從尊重各方利益訴求、增加信息溝通以及制度設計要以人為本為假設,筆者認為可從以下三個方面進行 PPP 項目的機制創新。
1 .激活動力機制
按照“以人為本”的思路,尊重 PPP 項目利益相關者合理利益訴求,建立動力機制,這是 PPP 項目實施落地和推廣的關鍵。合理的動力機制不僅有助于通過吸引社會投資者來降低政府的財政負擔和壓力,同時還有利于充分發揮市場的活力并激勵社會資本投資方通過自身的運營來獲得更多的收益,進一步提升一定付費成本下社會福利的最大化,維護社會公眾的利益。動力機制主要包括:穩定的利益來源渠道,對使用者付費的城市軌道交通項目確定地鐵客票價格和服務標準,同時給予 PPP 項目自身潛在商業價值的挖掘,包括廣告、商鋪出租等商業開發經營等,既能形成穩定的客流票務收入,又能保障社會公眾安全、舒適、快捷的乘車服務利益;人性化的收益補貼機制,明確非項目公司應承擔風險導致公司損失情況下的補貼或延長項目合作期限等靈活機制以及創新有效可行的財政補貼機制,包括各種財稅、水電費等間接補貼方式、按照虧損比例或客流量進行運營直接補貼等,以及承擔政府科普宣傳等重點項目開展的專項補貼等;合理的收益激勵機制,設立 PPP 示范項目的補助和獎勵機制,例如陜西省設置最高 100 萬元至 500 萬元的專項基金對 PPP 項目進行激勵和引導;建立正常的退出機制,允許社會資本通過完善的退出機制實現低成本、高收益的正常退出,消除社會資本相關憂慮。
2 .創新管理機制
基于信息不對稱的現實狀況,由于政府部門與社會資本公私雙方的差異導致彼此之間缺少充分的了解與信息溝通,不利于團隊協作和協同發展,難以快速地就相關問題或潛在風險達成有效的溝通協商,導致效率低下,貽誤問題或風險處理的良好時機。根據《關于規范政府與社會資本合作( PPP )綜合信息平臺運行的通知》以及《政府與社會資本合作( PPP )咨詢機構庫管理暫行辦法》等相關政策法規,我國正建設有關 PPP 模式的綜合信息平臺與項目庫,這有助于各方信息溝通和經驗分享,增強對項目成本和價格的監督,也有利于降低行政監督成本和市場交易成本。此外,搭建風險識別、防范和共擔機制,促進建設環節提前介入設計環節,運營環節提前介入建設環節等,有助于整體項目的相互監督和共同協商,對整個 PPP 項目整體成本的降低和質量效率的提升將發揮切實有效的推進作用。
3 .完善約束機制
PPP 項目的利益相關者均會尋求利益最大化,尤其是基于風險不確定等原因,較多民營資本更加傾向于短、頻、快地賺快錢和熱錢。使用者付費項目最終付費的是社會大眾,公私雙方追求最大利益的前提必定是不能損害社會公眾的利益或降低社會公眾的福利,因此建立對 PPP 項目產品服務的績效考評機制以及有限的收益預期是不可忽視的環節。通過政府部門的有效監督以及引入第三方評估機構,既可以為更多城市軌道交通 PPP 項目提供標準,也可以為政府部門進行服務質量、項目驗收提供依據,促進項目的實施。約束機制主要包括:對不符合要求的項目要建立合理賠償機制和強制退出機制,確保優質的社會資本能夠參與和補充到 PPP 項目中來;在社會資本失去運營能力或戰略調整等其他原因導致無法繼續運營城市軌道交通 PPP 項目時,建立有序的項目交接和合法退出機制等。
四、結論
本文基于新制度經濟學的視角,從激活動力機制、創新管理機制和完善約束機制三方面提出城市軌道交通 PPP 項目機制創新的建議,為后續的理論探討和實踐提供一定的參考。文章基于政府是社會公眾利益代表的基本假設而沒有直接分析政府可能的道德風險問題以及其對政府和社會資本委托代理關系的影響,這也是后續需要進一步探討的課題。
作者: 范良松 韓 越
(作者單位:范良松,廣州地鐵物資有限公司;曹越,廣州中醫藥大學)
來源:招標采購管理