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本文系統梳理了2013年至2019年3月間國務院各部門公開發布的82份PPP政策文件，總結了國家PPP政策的三個特征——數量密集、行業全面、內容細化，并對PPP界定、使用領域、各參與方及作用、操作流程、項目管理等相關政策內容進行了簡要分析，闡述了目前我國PPP政策執行過程中存在的問題，給出了具體的政策期待。
一、研究背景及思路
2015年，在研究起草某地“十三五”PPP規劃過程中，筆者對國務院各部委及地方省市政策文件進行了系統分析，梳理出一些特點。此后，PPP的政策環境不斷變化，2017年底，多部門接連發文提出PPP規范新要求，特別是《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號文）發布后，再一次激發了行業各界對政策思路的熱烈討論。借此機會，筆者將自己的一些研究成果與大家分享如下。
在國家政策研究方面，筆者系統梳理了從1980年至2019年涉及PPP的相關政策文件，并重點對2013年以來國務院部委發布的明確提到PPP的82份文件進行了分析，探討其政策特征。
二、政策統計
（一）總體情況
筆者統計了2013年后明確提出PPP內容的政策文件，包括中共中央、國務院、國家發展改革委、財政部、住建部等部委發布的決定、通知、指導意見、實施方案等。從2013年至2019年3月，國務院各部門公開發布有關PPP的政策文件共82份。
（二）時間分布
2013年，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出轉變政府職能和發揮市場在資源配置中的決定性作用兩個指導思想，并提出鼓勵社會資本參與農村建設、城市基礎設施、生態保護、教育、醫療、文化事業、公共服務領域項目。在《決定》的指導下，2014年國家發展改革委、財政部等部委著手大力推廣PPP模式，從2014年三季度開始集中發布了大量文件。從發文數量看，2013年至2019年一季度，出現了三個發文周期、四個發文高峰（見圖1）。第一個周期是從2014年二季度到2016年一季度，有兩個高峰，分別是2014年四季度和2015年二季度。第二個周期是從2016年一季度到2017年三季度，高峰出現在2016年三、四季度。第三個周期是從2017年四季度至今，高峰出現在2017年四季度，并于2018年一季度出現低谷。
分析發文周期形成的原因，第一個周期的形成，主要是各部委部署推廣PPP工作，這個周期又分為兩個階段：第一個階段是2015年前，以國務院、國家發展改革委、財政部全面部署推廣PPP模式為主，以《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）為代表；第二個階段是2015年后，以各個主管部委參與推廣為主，住建部、交通部、水利部、國家能源局等主要部委均參與推廣。第二個周期的形成，主要是對推動PPP工作中的具體操作問題進行安排，如對示范項目、咨詢機構管理、操作流程作出進一步明確等，以《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）為代表。第三個周期的形成，主要是經過前段時間的推廣，PPP模式被廣泛接受，各地策劃出大量的PPP項目，同時出現了PPP模式泛化、異化情況，為扭轉這一局面，2017年底多部門分別發文提出規范發展的要求，以《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）為代表，直至2019年3月的財金〔2019〕10號文。
（三）發文部門
中央及國務院發文9個，對推動PPP工作起到了統領作用。國家部委中，國家發展改革委和財政部推動PPP力度最大，發文最多。其中，財政部單獨發文29個，與其他部委聯合發文17個，國家發展改革委單獨發文11個，與其他部委聯合發文16個。其他部委大部分都參與了文件發布工作（見圖2）。
（四）文件內容
根據內容，可將政策文件分為四類：以《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》為代表的整體部署類文件23個；以《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》為代表的操作規范類文件24個；以《國家能源局關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》為代表的行業推廣類政策22個；以《國家發展改革委關于公開征集PPP專家庫入庫專家的通知》為代表的事務性文件13個（見圖3）。
三、政策特征分析
綜合國家各部委的PPP項目相關政策，可以歸納為以下三個特征：數量密集、行業全面、內容細化。
（一）數量集中
中山大學陳琤等人分析了從1980年至2015年與PPP有關的法律和政策文件，筆者引用他們統計的1980-2013年的數據，與自身統計的2013年之后的數據進行對比，發現從2013年開始關于PPP的政策出現了集中爆發期。在此之前，發文最多的2002年，發文數量是8個，在2006-2008年三年間沒有發文。2014-2016年的三年間，每年的政策發布數量都在20個左右，2015達到24個（見圖4）。表明從2013年開始，中央政府對推動PPP工作高度重視，希望依靠強大的政治動員能力在短時間內取得明顯效果。連續四年高強度推動，也從側面說明推動工作可能沒有預想的順利。2017年底，多部門集中發文要求規范操作，反映出運動式推廣產生的一些副作用。
（二）行業全面
在《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）中，確定了推廣PPP模式的七大重點領域，包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程。在財政部財金〔2016〕92號文中確定的推廣PPP模式重點領域為能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等。除了這些總體性文件外，相關部委還在林業、農業、水利、水電站、高速公路、鐵路、海綿城市、綜合管廊、水污染治理、公共租賃住房、旅游等領域專門發文推廣PPP模式。
已明確推廣PPP模式的行業基本上涵蓋了基礎設施和公共服務的全部領域。
（三）內容細化
從文件內容來看，操作規范和事務性工作占發文數量的一半。對項目篩選標準、實施方案編制內容、財政可承受能力和物有所值評估方法、招標程序、合同文本、專家庫、咨詢機構庫、項目庫、示范項目、獎勵辦法等內容都進行了規定。內容之詳細，在國家層面的政策系列中較為少見。
四、政策內容分析
（一）對PPP的認識
我國對PPP的認知主要體現在國家發展改革委和財政部的兩個文件中。國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），將PPP界定為“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。” 財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號），將PPP界定為“政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系”。
從中我們可以分析出四個層面的意義：
第一，PPP是政府和社會資本間的關系。合作一方是政府，另一方是社會資本。政府和政府（包括其下屬機構）、企業和企業間的關系不屬于PPP范疇。
第二，PPP是一種合作關系，不是行政關系。合作雙方具有平等的主體地位，雙方基于自愿、誠信等原則建立契約，并依照約定開展工作。調節雙方關系的是合作意愿、契約，而不是行政命令。
第三，主要應用于基礎設施和公共服務領域。行政領域、商業領域，不適用PPP模式。
第四，是一種基礎設施和公共服務的供給方式。由政府供給變成企業供給，或者政府和企業合作供給，供給的主體有所改變。
（二）適用領域
多個文件明確了推廣PPP模式的重點領域。重點政策文件有：
1.《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）
該文件提出，為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。重點領域包括：生態環保、農林水利、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會事業七大領域。
2.《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）
該文件要求各地發展改革部門會同有關行業主管部門等切實做好基礎設施領域PPP推進工作，并列舉了重點領域：能源、交通運輸領域、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程。
3.財政部《關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知 》（財金〔2016〕92號）
第二條提出“本辦法適用于中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等公共服務領域開展的各類PPP項目。”
4.其他領域
住建部、環保部、交通部、農業部、水利部、教育部、科技部、工業和信息化部、民政部、文化部、衛計委、國家能源局、林業局、體育總局、旅游局、鐵路局、民航局、鐵路總公司等部委單獨或聯合其他部門對在某一領域推動PPP工作也做出了部署。重點包括：水電站、收費公路、高速公路、公共租賃住房、重大水利工程、鐵路、地下綜合管廊、海綿城市、通用機場、農業、林業、旅游等。
（三）各參與方及作用
PPP項目涉及的參與方主要有地方政府、地方人大、發改部門、財政部門、行業主管部門、業務職能部門、地方政府融資平臺公司、社會資本等。
1.地方政府
作為公共事務的管理者,負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與社會資本之間的行政法律關系。
作為公共產品或服務的購買者,基于PPP項目合同形成與社會資本之間的平等民事主體關系,按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。
作為PPP項目的參與方，授權實施機構開展項目推動工作；對實施方案、招標結果進行最終審定；與社會資本簽約；指定國有企業作為政府出資代表參股項目公司，對重要事項進行把控；承擔政府分擔的項目風險控制責任。
2.地方人大
根據《預算法》，地方政府財政預算由地方人大審議。在PPP項目中，財政支付義務需由人大進行審核，確定是否將該支付納入中長期財政預算。
3.發展改革部門
會同有關行業主管部門，根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好基礎設施領域PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理等工作，充分掌握了解各行業PPP項目總體情況。
會同相關部門建立PPP項目聯審機制，積極引入第三方評估機構，從項目建設的必要性、合規性、規劃銜接性、PPP模式適用性、財務可負擔性以及價格和收費的合理性等方面，對項目進行綜合評估。
與金融機構加強合作對接，完善保險資金等參與PPP項目的投資機制，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式，支持基礎設施PPP項目建設。
加快推進社會信用體系建設，建立健全投融資領域相關主體信用記錄，強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務。加強政務誠信建設，提高政府履約能力，優化社會資本參與PPP項目的信用環境。
會同有關行業主管部門，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫，并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，建立貫通各地區各部門的傳統基礎設施PPP項目信息平臺。
4.財政部門
省級財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。
與行業主管部門協同配合，共同做好項目前期的識別論證工作。開展物有所值評價和財政承受能力論證，會同同級行業主管部門根據項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。
建立本地區PPP項目開發目錄，將經審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開發目錄管理。
加強對PPP項目采購活動的支持服務和監督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，確保采購過程和結果公開、透明。
對行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理確定預算金額。
5.行業主管部門
會同發改部門，根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好各領域PPP項目的總體規劃。
會同發改、財政等部門，做好本行業PPP推進工作及項目前期識別論證工作。會同財政部門根據項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。會同發展改革委建立PPP項目聯審機制。在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價。
6.業務職能部門
規劃部門，制定城鄉建設規劃，在項目方案論證、聯審中提出規劃意見，審核、監督項目按照規劃條件實施。
國土部門，制定土地利用規劃，為項目建設提供土地。在項目方案論證、聯審中提出用地意見，審核、監督項目按照土地利用規劃實施。
金融部門，協調、監督金融機構為項目提供資金、參與項目實施。
法制部門，審核項目PPP協議。
國資委，規范、監督國有企業入股項目公司，在項目方案論證、聯審中提出國資入股、國有資產處置等意見。
7.地方政府融資平臺公司
作為政府方出資代表，參股項目公司，對重大事項進行把控。
將其所有的存量項目包裝成PPP項目，由社會資本運營。
8.社會資本
社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。
社會資本是PPP項目的實際投資人。社會資本可以針對項目成立項目公司，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施。
社會資本與政府開展合作，如期完成項目設計、融資、建設和運營維護，提供公共服務。承擔完工風險、供應風險、技術風險、運營風險以及移交資產不達標等風險。項目合作期滿，負責將項目移交給政府，并妥善安置工作人員。
（四）PPP項目操作流程
1.財政部規定
根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），PPP項目操作流程包括項目識別、準備、采購、執行、移交五個步驟。每個步驟又包括若干小環節。
2.國家發改委規定
根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），PPP項目操作流程包括項目儲備、遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評價、退出六個步驟。每個步驟又包括若干小環節。
根據《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號），PPP項目操作流程包括項目儲備、論證、社會資本方選擇、執行、移交和退出五個步驟。
（五）項目管理
關于項目管理，國家發展改革委和財政部都要求納入PPP項目庫。
1.財政系統項目庫
根據財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號），各級財政部門應當建立本地區PPP項目開發目錄，將經審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開發目錄管理。
2.發改系統項目庫
根據國家發展改革委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號），各級發展改革部門要會同有關行業主管部門，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫，并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，建立貫通各地區各部門的傳統基礎設施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據。
3.兩個項目庫的對比分析
（1）建庫部門
財政部要求各級財政部門建立PPP項目庫。
國家發展改革委要求，各級發展改革部門要會同有關行業主管部門，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區各行業傳統基礎設施PPP項目庫，并統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫。
不難看出，財政部要求在各級財政部門新建PPP項目庫；國家發展改革委是利用原有投資項目在線審批監管平臺建設PPP項目庫。
（2）入庫時間
財政部要求在財政可承受能力論證后入庫。
國家發展改革委要求在項目立項時就納入項目庫。
（3）入庫條件
各級財政部門項目庫的入庫條件是實施方案編制完成并通過物有所值評估和財政承受能力論證。
國家發改委項目庫的項目，進入投資項目在線審批監管平臺即為入庫。
五、目前政策執行中出現的問題
（一）管理部門不明確
我國PPP推動工作從一開始就出現了國家發展改革委、財政部兩部門各自推動、各自發文的情況。從管理的領域來看，兩部門文件涉及的項目領域大體相同。從管理內容來看，都要求做項目篩選、方案編制、方案評估、招標采購、執行監督、移交等，都要求建立項目庫。在工作目標上，兩部門又有差異，財政部側重于政府債務控制、財政資金管理，發展改革委側重于項目推動實施。兩部委在操作流程、審核要件、項目庫管理等具體問題上也存在差異。
兩部門推動同一項工作，卻未明確主導部門，這使地方政府在政策執行中出現了困惑。為解決這一問題，2016年7月7日國務院常務會議上以行業為標準，對兩部門的管轄范圍進行了劃分，基礎設施項目由國家發展改革委管理，公共服務項目由財政部管理。當年8月份，國家發展改革委在《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）中界定了基礎設施領域包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程七大領域。但財政部在10月份發布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中，將公共服務領域界定為能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等領域。該文件再次將發展改革委認為是基礎設施的項目納入公共服務領域，文件一經發布便在理論界和實務界引發廣泛討論。
（二）缺少更高效力的法律文件
2014年以來，PPP項目快速發展，但相關法律制度并不完善。目前PPP領域規范性文件多為部門規章，由國家發展改革委、財政部會同其他相關部委出臺，基礎性的PPP制度框架已經建立。但由于缺乏專門立法，PPP項目各個環節如何適用現行法律卻不盡清晰，相關各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。受部門職權限制，不少問題難以在部委層面解決，且兩部門的管理權限劃分上也存在不明晰之處，業界對出臺更高層級的PPP統領性法律法規呼聲很高。
（三）程序煩瑣
根據國家發展改革委、財政部和各省市對PPP項目操作流程的指導性意見，一個PPP項目從發起到最終實施，需要經過推薦、篩選、可行性評估、物有所值評價、財政可承受能力論證、資產評估、聯審機制審查、政府審定、公開推介、招標、談判等程序，需要提交項目建議書、初步實施方案、產出說明、物有所值評價報告、財政可承受能力評估報告、PPP實施方案、PPP實施方案可行性評估報告等材料，程序較復雜，部分事項在多個環節中重復審查。但多數基礎設施項目都是有建設計劃的，項目的開竣工時間都有限定。PPP煩瑣的操作流程，在時限上難以滿足目前我國項目建設的快節奏特點。
除了走PPP特有程序外，按照現有土地、規劃、項目審批、環保等法律法規，還要經過土地、規劃、項目申請、項目審批、環評、能評、社會穩定風險評估等程序，從發起到實施平均需要1~2年時間。
六、對后期政策的期待
（一）進一步明確行業主管部門、投資管理部門、財政部門在PPP工作中的職責。國家發展改革委擅長整體項目管理，財政部門擅長項目財務管控，行業部門擅長項目建設推動，相關政策文件應進一步確保各部門厘清職責、分工合作、密切配合。
（二）加強建設、運營期的監管。現有政策對監管的要求著力點在前期決策階段，目前已有一批項目進入施工期甚至運營期，關于監管、績效考核、爭議解決的要求，希望盡快發布文件予以明確。
作者： 袁 政 胡沛雨 馮筱瑢
作者單位：袁政,天津國際工程咨詢公司;胡沛雨,燕山大學建筑工程與力學學院;馮筱瑢，南開大學商學院財務管理
來源：《招標采購管理》
